Zasada prawidłowej legislacji w kontekście zasad techniki prawodawczej tworzenia aktów prawa wewnętrznego

Zasada prawidłowej legislacji w kontekście zasad techniki prawodawczej tworzenia aktów prawa wewnętrznego Zasada prawidłowej, poprawnej czy właściwej legislacji, obok zasady zaufania i ochrony praw nabytych, tworzy drugą z najważniejszych reguł, wywodzących się bezpośrednio z zasady demokratycznego państwa prawa[1]. Wyznacza ona formalne ramy swobody decyzyjnej prawodawcy i sprawia, że wola organu władzy publicznej musi przybrać określone ramy normotwórcze i nie może być w dowolnej postaci, co wyraża m.in. przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa i jasności prawa. Co ważne, stanowione prawo powinno w sposób jednoznaczny określać normy prawne, realizujące określone cele społeczne[2]. Dla spełnienia warunków prawidłowej legislacji konieczna jest realizacja następujących warunków. Po pierwsze, ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych powinno być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było ustalenie, kto i jakim podlega ograniczeniom. Po drugie, ważna jest precyzyjność i jednoznaczność tego przepisu w celu wykluczenia wątpliwości co do jego interpretacji. Po trzecie, sformułowanie tego przepisu powinno wyjaśniać, jakie ograniczenia miał na celu wprowadzić racjonalny ustawodawca[3].

Z powyższego wynika, iż kluczowym komponentem zasady prawidłowej legislacji pozostaje przede wszystkim wymóg określoności przepisów, co determinuje ich formułowanie w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Jest to szczególnie ważne w zakresie m.in. regulacji odnoszących się do ochrony praw i wolności. Z tego powodu każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego. Z kolei wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych oraz zrozumiałych dla ich adresatów. Skoro ustawodawca jest racjonalny, to stanowienie norm prawnych nie może budzić wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. W konsekwencji przepis powinien być precyzyjny i konkretyzować nakładane obowiązki i przyznawane prawa w sposób wystarczający, pozwalający na ich poprawne zrozumienie i wyegzekwowanie[4]. Jak wynika z orzecznictwa, stanowienie prawa niejasnego stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP, przede wszystkim w zakresie wyprowadzonej z tego przepisu zasady przyzwoitej legislacji[5]. Z innej perspektywy zasada ta łączy się z zakazem zaskakiwania adresatów nowymi rozwiązaniami normatywnymi. Chodzi tu przede wszystkim o ustalenie odpowiedniego vacatio legis, poszanowanie praw nabytych, niedziałanie prawa wstecz oraz określoność przepisów prawa[6].

Zasada przyzwoitej legislacji jest blisko związana z zasadami sporządzania aktów prawnych, które zostały unormowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[7]. Zasady techniki prawodawczej postrzega się jako kanon, który powinien podlegać przestrzeganiu przez ustawodawcę[8]. Zależność występująca między tymi regułami kształtuje się w ten sposób, że każde istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi jednocześnie naruszenie zasady prawidłowej legislacji. Pomimo tego, iż opisywane zasady nie mają charakteru reguł konstrukcji polskiego systemu prawa, to jednak w praktyce prawodawczej spełniają one rolę dyrektyw określających reguły prawidłowego regulowania aktów normatywnych[9].

Trzeba pamiętać, że tworzenie aktu wewnętrznego przypomina proces obejmujący ustalenie właściwej podstawy prawnej czy spełnienie innych warunków. Są podejmowane przez pracowników właściwej jednostki organizacyjnej[10]. Wymogi stawiane aktom wewnętrznym, z punktu widzenia zasady prawidłowej legislacji, odgrywają fundamentalną rolę dla oceny poprawności sporządzenia aktu, jego budowy czy języka. Warunki te zostały zawarte w § 133-§ 141 omawianego rozporządzenia i dotyczą przede wszystkim podstaw aktów wewnętrznych[11] oraz jego nazwy, która powinna brzmieć „uchwała” lub „zarządzenie”, co, jak już zasygnalizowano, stoi w sprzeczności z otwartym charakterem katalogu aktów wewnętrznych.

Co warte podkreślenia, jak mowa w § 137 Zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Taka regulacja ma swoje uzasadnienie. Chodzi przede wszystkim o zbyteczność powielania przepisów aktów powszechnych na terenie całego kraju. Poza tym nie można stracić z pola widzenia, iż w konsekwencji powtórzeń przepisów aktów wyższego rzędu istnieje prawdopodobieństwo powstania licznych nieporozumień, szczególnie wtedy, jeśli powtórzenie takie jest fragmentaryczne lub niedokładne. Takie powtarzanie przepisów innych aktów prawnych skutkować może powszechnym niezrozumieniem prawa czy jego niejasności, co może doprowadzić do dezorientacji jednostek podlegających takiemu prawu. Po trzecie, istnieje niebezpieczeństwo wynikające z dokonywania zmian przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu (w szczególności ustaw). Może to doprowadzić do rozbieżności między przepisem zawartym w ustawie a przepisem ustawy powtórzonym oraz treścią aktu prawa wewnętrznego[12].

Z omawianych zasad techniki prawodawczej wynikają również określone reguły budowy aktu prawa wewnętrznego. Zgodnie z par. 139 ww. rozporządzenia tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu, stanowiącego podstawę prawną każdego z tych aktów.

Dla analizy dalszych warunków wynikających z „Zasad techniki prawodawczej” konieczne jest zgodnie z § 141 stosowanie zasad wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132 oraz reguł unormowanych w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II. W tym kontekście wypada podkreślić, że szczególną rolę odgrywają zasady odnoszące się do rozporządzeń. Normują one m.in. kwestie budowy aktu wykonawczego. Jak wynika bowiem z § 124 rozporządzenia, podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia jest paragraf, który można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Z kolei w celu systematyzacji przepisów rozporządzenia paragrafy można grupować w jednostki systematyzacyjne w ten sposób, że paragrafy grupuje się w rozdziały, a rozdziały grupuje się w działy[13]. Ważne są również reguły i przepisy uchylające poprzednie akty[14].

Istotna dla zachowania reguł techniki prawodawczej oraz reguł prawidłowej legislacji jest też warstwa językowa treści aktu wewnętrznego, co ma m.in. wpływ na dokonywaną wykładnię językową aktu lub wybór innej wykładni. Dlatego też język powinien być nie tylko precyzyjny i jasny, ale też komunikatywny i adekwatny do zamierzeń prawodawcy[15].

Omówione wyżej zasady techniki prawodawczej, w kontekście m.in. budowy aktu wewnętrznego czy jasności jego treści, napotykają liczne problemy praktyczne[16]. Aktualne są uwagi, odnoszone do aktów prawa miejscowego, które również mają odzwierciedlenie w analizie prawa wewnętrznego. Chodzi przede wszystkim o uchybienie redakcyjne polegające na błędnej numeracji paragrafów[17], zastosowanie jednostek redakcyjnych[18], polegające na powtórzeniu w treści aktów wykonawczych treści ustawowych[19]

Autor: Michał Pietrzak 

[1] W. Sokolewicz, M. Zubik, Komentarz do art. 2. Uwaga nr 40, [w:] L. Garlicki i M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 1. Wstęp, art. 1-29,Warszawa 2016, s. 143.

[2] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 13 marca 2020 r., NK-I.4131.41.2020, Legalis nr 2292777

[3] Wyrok TK z dnia 30 października 2001 r., K 33/00, Legalis nr 50917; M. Florczak-Wątor, Komentarz do art. 2, [w:] P. Tuleja (red.), Konstytucja…, s. 31.

[4] Wyrok TK z 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK ZU Nr 1/2000, poz. 2.

[5] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 stycznia 2021 r., NPII.4131.1.88.2021, Legalis nr 2529666

[6] H. Izdebski, Elementy teorii i filozofii prawa, Warszawa 2011, s. 286

[7] T.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283.

[8] Wyrok TK z dnia 21 marca 200 r., K 24/00, Legalis nr 49669.

[9] S. Wronkowska, O meandrach skuteczności nowych zasad techniki prawodawczej, „Przegląd Legislacyjny” 2004, z. 4, s. 11.

[10] 5 Szerzej: M.M. Walewska, Modelowa procedura stanowienia aktów wewnętrznych, [w:] J. Krawczyk (red.), Procedury tworzenia aktów prawnych, Warszawa 2013, s. 237 i n

[11] Zob. § 133-137 Zasad techniki prawodawczej. Jak wskazuje § 138.1, uchwała i zarządzenie mogą być wydane na podstawie kilku przepisów prawnych.

[12] S. Wronkowska, M. Zieliński, op. cit., s. 269-270; D. Szafrański (red.), Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Warszawa 2016, Legalis

[13] § 124a „Zasad techniki prawodawczej”.

[14] § 126 „Zasad techniki prawodawczej”.

[15] D. Gut, Język legislacji administracyjnej – adekwatność, precyzyjność, komunikatywność, [w:] D. Dąbek, J. Zimmermann (red.), Problemy legislacji administracyjnej, Warszawa 2020, s. 15 i n.

[16] Por. T. Bąkowski, Niedoskonałość legislacji administracyjnej: przykłady, konsekwencje, źródła i poszukiwanie sposobu sankcji, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne dziś i jutro, Warszawa 2018, s. 573 i n

[17] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego zdnia 1 lipca 2021 r., KN-I.4131.1.429.2021.7, Legalis nr 2591951.

[18] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 czerwca 2017 r., KN-I.4131.1. 357.2017.16.

[19] Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Bd 999/19, Legalis nr 2280743.