Dr Kamil Stępniak
Zgodnie z § 115 zasad techniki prawodawczej w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym)[1]. Niniejsza regulacja jest w sposób oczywisty zgodna z art. 92 Konstytucji RP[2]. Rozporządzenia są aktami prawa powszechnie obowiązującego[3]. Jasnym jest, że jako akty wykonawcze (niesamoistne) muszą mieć swoje umocowanie w ustawie[4]. Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wyznacza warunki, które musi spełnić tzw. delegacja ustawowa, aby dana materia mogła zostać uregulowana w rozporządzeniu.
Przede wszystkim rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji RP. Organami, które Konstytucja RP upoważnia do wydania rozporządzenia są:
- Prezydent RP (art. 142 ust. 1 Konstytucji RP);
- Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3 Konstytucji RP);
- Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2 Konstytucji RP);
- Ministrowie kierujący działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 Konstytucji RP);
- Przewodniczący komitetów utworzonych w drodze ustawy, którzy wchodzą w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 2 Konstytucji RP);
- Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2 Konstytucji RP).
Jednocześnie ustrojodawca ustanowił tzw. zakaz subdelegacji, czyli zakaz przekazywania kompetencji do wydania rozporządzenia na inny organ[5]. Możliwe jest jednak takie skonstruowanie przepisu przez ustawodawcę, które będzie zakładało współdziałanie różnych organów państwowych celem wydania określonego rozporządzenia (np. Rady Ministrów, Ministrów czy któregokolwiek z powyżej wymienionych podmiotów z innym organem niemieszącym się w przytoczonym katalogu, np. Dyrektorem Lasów Państwowych)[6].
Materia przekazana do regulacji w rozporządzeniu musi być powiązana z przepisami danej ustawy. Zatem nielegalne będzie wydawanie rozporządzenia w przedmiocie niedotyczącym tematyki określonego aktu rangi ustawowej[7]. Bezsprzecznie rozporządzenie musi być wydane w celu wykonania ustawy. Jak wskazuje Piotr Radziewicz: „naruszenie przez akt wykonawczy celu ustawy jest równoznaczne z wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej”[8]. Samo upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być szczegółowe, co wiąże się z zakazem stanowienia tzw. upoważnień blankietowych, czyli takich, które pozostawiają zbyt szeroki margines swobody regulacyjnej prawodawcy upoważnionemu do wydania rozporządzenia[9]. Delegacja ustawowa musi zawierać również wytyczne dotyczące treści aktu. Marek Zubik podnosi, że mogą mieć one charakter pozytywny – gdy ustawodawca wskazuje rozwiązania przez siebie preferowane, lub negatywny – czyli takie, które ustawodawca chce wykluczyć z przedmiotu regulacji[10].
Każda delegacja ustawowa uprawniająca do wydania rozporządzenia musi zawierać te trzy materialnie relewantne elementy: organ, wyznaczenie materii przekazanej do regulacji powiązanej z celem ustawy oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Jednocześnie podmiot uprawniony do wydania rozporządzenia jest zobowiązany do zachowania niniejszych wymogów. Bez powyżej opisanych wydane rozporządzenie jest niekonstytucyjne. Derogacja z norm ustawowych delegacji ustawowej prowadzi w skutkach także do pozbawienia mocy obowiązującej samego rozporządzenia[11].
Ponadto należy wskazać, że w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które są objęte wyłącznością ustawy[12]. Zatem m.in. w akcie wykonawczym nie mogą być zamieszczone przepisy karne, przepisy odsyłające do przepisów karnych i przepisów o karach pieniężnych[13], ale także ograniczające prawa człowieka bez odpowiedniej regulacji ustawowej[14], czy nakładające podatki, inne daniny publiczne, określanie podmiotów i przedmiotów opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków[15]. Co więcej, w sposób oczywisty, przepisy ustawowe nie mogą dotykać materii, w której Konstytucja RP wymaga ustawy, bądź w której ustawa została już wydana. Take działanie bowiem zaburzałoby hierarchiczną budowę systemu źródeł prawa. Jak podaje Marzena Kordela: „zasada hierarchiczności źródeł prawa jako zasada czyni z hierarchiczności źródeł prawa wartość uzasadnianą w jej obowiązaniu prawnym ochroną nadrzędnej roli konstytucji oraz prymatu ustawy w stosunku do aktów pochodzących od podmiotów władzy wykonawczej”[16].
Andrzej Jackiewicz trafnie charakteryzuje środki, które mają zapobiec nadużywaniu prawa w stanowieniu rozporządzeń przez organy władzy wykonawczej. Bowiem niewątpliwie istnieje pewnego rodzaju ryzyko takiego ustanowienia norm w rozporządzeniu, które nie będzie spełniało merytorycznych, materialnych lub formalnych wymogów. Jak podnosi cytowany autor: „po pierwsze, współcześnie największą rolę odgrywa sądowa kontrola rozporządzeń sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny. Po drugie, upoważnienie może zostać cofnięte przez ustawodawcę. Po trzecie, zachowuje on na przyszłość kompetencję do regulowania w ustawach materii, których dotyczy rozporządzenie. Po czwarte, ustawodawca może także zastrzec sobie bezpośredni udział w stanowieniu przez egzekutywę określonych rozporządzeń. Należy ponadto mieć na uwadze, że także sądy dokonują kontroli legalności rozporządzeń. Jeżeli w toku danego postępowania skład orzekający sądu uzna, iż normy rozporządzenia naruszają normy wyższego rzędu, może odmówić zastosowania danej normy (art. 178 ust. 1) lub przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 193)”[17].
Kwestią, która wymaga szczególnej uwagi w zakresie stanowienia rozporządzeń jest ochrona konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Może bowiem istnieć pewnego rodzaju „pokusa” ustawodawcy, aby przepisy ustanowić w taki sposób, żeby ominąć konstytucyjne wymogi limitacji praw człowieka.
Generalna klauzula limitacyjna została ustanowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stanowi on, że „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Jest to zatem przepis, który wprowadza tryb ograniczenia praw człowieka w trakcie tzw. normalnej działalności państwa. Oczywiście w Konstytucji znajdziemy również inne przepisy dotyczące limitacji poszczególnych praw[18]. Prawa człowieka mogą być także ograniczone w trakcie jednego ze stanów nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 228 ust. 3 zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
Najbardziej typową sytuacją rodzącą wątpliwości z punktu widzenia ochrony praw podstawowych jest działanie państwa w „normalnym trybie”[19] oraz chęć ograniczenia praw i wolności człowieka i obywatela przez ustawodawcę w trybie art. 31 ust. 3. W ramach takiej ustawy nie jest wykluczone zawarcie delegacji ustawowej. Piotr Tuleja pisze: „w myśl tej zasady (wyłączności ustawy przy ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw – przyp. K.S.) wszystkie kwestie związane z ograniczeniami praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie (…). Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych lub na podstawie art. 94 Konstytucji do aktów prawa miejscowego. Podział materii między ustawę i rozporządzenie nie jest jednolity. Zależy od wprowadzanych ograniczeń oraz brzmienia przepisu wyrażającego daną wolność lub prawo”[20]. Zatem prawnie możliwe jest przeniesienie pewnych kompetencji prawodawczych przy ograniczaniu praw podstawowych na rzecz organów egzekutywy. To zaś może rodzić nadużycia względem legalności podejmowanych rozstrzygnięć. W szczególności ze względu na ich potencjalną możliwą arbitralność. Jednocześnie kreuje ewentualność ustanowienia przepisu blankietowego w zakresie delegacji ustawowej, który będzie ukształtowany w taki sposób, że spowoduje obejście przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tak, że de facto to organ władzy wykonawczej będzie jednoosobowo rozstrzygał o danych ograniczeniach praw i wolności.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że im bardziej materia dotyczy ograniczania praw i wolności człowieka i obywatela, tym w sposób bardziej precyzyjny powinna być regulowana w ustawie. Jak orzeczono w wyroku TK z dnia 17 maja 2012 r.: „w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do materii dotyczącej praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej jednoznacznie nakazuje się umieszczanie wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie i to w sposób kompleksowy i wyczerpujący”[21].
Natomiast w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., o sygn. U 5/07 Trybunał zważył, że: „wymóg zamieszczenia w ustawie wszystkich podstawowych elementów norm prawnych jest szczególnie ważny w zakresie materii regulującej pozycję jednostki w społeczeństwie demokratycznym, zwłaszcza w sferze relacji między jednostką a władzą publiczną. Akt normatywny wydawany na podstawie ustawy w granicach jej upoważnienia musi szczególnie precyzyjnie upoważnienie to realizować. Trybunał przypomina przy tej okazji, że powyższy pogląd dotyczący relacji między ustawą upoważniającą a wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym był wielokrotnie wyrażany w wyrokach Trybunału. W wyroku z 26 kwietnia 2004 r. (sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32), Trybunał stwierdził między innymi: >>W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie «cedować» funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Zasadnicza regulacja nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nie należące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej<<”. Dodał także, że „Trybunał przypomina w związku z niniejszą sprawą, iż w swoich orzeczeniach zwracał szczególną uwagę na to, że nakaz zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie, połączony z zakazem regulowania ich w rozporządzeniu, jako akcie podustawowym, dotyczy zwłaszcza materii odnoszącej się do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec obywateli. W przywołanym już wcześniej wyroku z 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02, Trybunał podkreślił powyższą tezę w następujący sposób: >>Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (por. orzeczenia TK: z 5 listopada 1986 r., U. 5/86, OTK w 1986 r., poz. 1; z 30 listopada 1988 r., K. 1/88, OTK w 1988 r., poz. 6; z 25 lutego 1997 r., K. 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7 oraz wyrok TK z 22 września 1997 r., K. 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997 r., poz. 35)<<”[22].
Działania dotyczące nieprawidłowej interpretacji przepisów oraz działania w tym względzie ustawodawcy mogliśmy obserwować chociażby w trakcie pandemii COVID-19, gdy na podstawie blankietowej delegacji ustawowej, prawo do ograniczania praw i wolności człowieka i obywatela były scedowane na organy władzy wykonawczej w bardzo szerokim zakresie. Nielegalność takiego rozwiązania uznał Sąd Najwyższy[23].
Konkludując należy stwierdzić, że oprócz wymagań zawartych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, dotyczących budowy delegacji ustawowej oraz zakresu materii przekazanej do regulacji, w przypadku ograniczania praw i podstawowych wolności prawodawca posiada szczególne obowiązki. Co prawda nie istnieje przesłanka zakazująca zawarcia delegacji do wydania rozporządzenia w ustawie, która ogranicza prawa podstawowe. Jednakże zgodnie z poglądami przedstawicieli doktryny, orzecznictwem sądowym oraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego: główne, podstawowe i precyzyjne przepisy dotyczące ograniczania praw i wolności powinny znaleźć swoje miejsce w akcie rangi ustawowej. Natomiast w rozporządzeniu można jedynie dokonać doprecyzowania poszczególnych elementów przedmiotowych ograniczeń. Dlatego też tak szczególnie ważne jest zachowanie w danym przypadku linii pomiędzy tym, które przepisy muszą znaleźć się w ustawie, a które mogą być ustanowione w rozporządzeniu. Z im większą represyjnością i większymi ograniczeniami wiążą się ograniczenia, tym w większym stopniu powinny być zawarte w ustawie. Problem oczywiście pojawia się w zakresie oceny poszczególnych rozwiązań, ale tej może dokonać sąd powszechny lub Trybunał Konstytucyjny.
Bibliografia:
Akty normatywne:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Orzecznictwo:
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2010 r., o sygn. U 5/07.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie o sygn. K 10/11.
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt IV KK 238/21.
Literatura:
Jackiewicz A., Konstytucyjny system źródeł prawa, [w:] Prawo konstytucyjne, red. S. Bożyk, Białystok 2014.
Kordela M., Aksjologia źródeł prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2016, z. 2.
Tuleja P., art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019.
Zubik M., Prawo konstytucyjne współczesnej Polski, Warszawa 2020.
[1] Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. poz. 283), dalej jako ZTP.
[2] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej jako Konstytucja RP.
[3] Por. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
[4] Zob. M. Zubik, Prawo konstytucyjne współczesnej Polski, Warszawa 2020, s. 86.
[5] Zob. art. 92 ust. 2 Konstytucji RP.
[6] Por. M. Zubik, op. cit., s. 86.
[7] Ibidem.
[8] P. Radziewicz, art. 92, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 301.
[9] Ibidem.
[10] M. Zubik, op. cit., s. 87.
[11] Ibidem.
[12] P. Radziewicz, op. cit., s. 302.
[13] Tak § 117 ZTP.
[14] Por. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
[15] Zob. art. 217 Konstytucji RP.
[16] M. Kordela, Aksjologia źródeł prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2016, z. 2, s. 17.
[17] A. Jackiewicz, Konstytucyjny system źródeł prawa, [w:] Prawo konstytucyjne, red. S. Bożyk, Białystok 2014, s. 126. Uwagi dotyczące efektywności kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny należy pozostawić na marginesie względem niniejszych rozważań.
[18] Np. ograniczenie wolności działalności gospodarczej, zob. art. 22 Konstytucji RP.
[19] Mam na myśli to, że nie jest wprowadzony żaden ze stanów nadzwyczajnych.
[20] P. Tuleja, art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 118.
[21] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie o sygn. K 10/11.
[22] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2010 r., sygn. U 5/07.
[23] Por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt IV KK 238/21.
