Dr hab. Bogusław Przywora[1]
W sprawie rozbieżności rozumienia „funkcji kierowniczej w uczelni” – uwag kilka
Uwagi wstępne
Celem analizy jest zwrócenie uwagi na rozbieżności rozumienia „funkcji kierowniczej
w uczelni”. Problem w tym, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce[2] (dalej: ustawa o szkolnictwie wyższym lub u.sz.w.), która zastąpiła wprawdzie kilka regulacji[3], to jednak pozostawiła kilka innych ustawowych unormowań dotyczących obszaru szkolnictwa wyższego, w tym zwłaszcza: ustawa z dnia 10 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki[4] (dalej: ustawa o NCN) oraz ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju[5] (dalej: ustawa o NCBiR).
Analiza przywołanych unormowań prowadzi do wniosku, że żadne z nich nie definiują „funkcji kierowniczej w uczelni”. Natomiast ustawodawca w ustawie o szkolnictwie wyższym zcedował dookreślenie tego pojęcia w statucie uczelni. Zauważyć należy pewne wskazówki co do zasad określenia definicji pojęć, wynikające z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[6]. W szczególności
z § 146 ust. 1 tego aktu podkreślono, że: „W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:
1) dane określenie jest wieloznaczne;
2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;
3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;
4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia”. Natomiast zgodnie z § 151 ust.1 tego aktu prawnego: „Definicję formułuje się tak, aby wskazywała w sposób niebudzący wątpliwości, że odnosi się do znaczenia określeń”.
Powstaje problem zakwalifikowania funkcji kierownika katedry (zakładu, pracowni, zespołu) na gruncie tych unormowań. Celem opracowania jest przedstawienie kilku uwag co do rozbieżności rozumienia „funkcji kierowniczej w uczelni” na gruncie wskazanych powyżej regulacji prawnych.
W procesie wykładni przepisu posłużyć się należy – w pierwszym rzędzie – językową wykładnią, co „musi znajdować swe rygorystyczne zastosowanie zwłaszcza wtedy, gdy wykładane pojęcie oznacza zarazem kategorię matematyczną”[7]. Jednakże zdaniem TK „granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną”, a dla jej przekroczenia „niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych, np. w przypadku gdy zastosowanie pozajęzykowych metod wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej, czy też – będącej szczególnym rodzajem tej ostatniej – wykładni celowościowej, będzie prowadziło do przyjęcia różnego od językowego znaczenia tekstu prawnego”[8].
Opracowanie przygotowane na zlecenie Stowarzyszenia Centrum Analiz Legislacyjnych i Gospodarczych w ramach Projektu „Prawo przyjazne obywatelowi”, sfinansowanego przez Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego z Rządowego Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich NOWEFIO na lata 2021-2030, w ramach którego podejmowana jest problematyka legislacji, kwestii tworzenia prawa oraz kwestii związanych z zrozumieniem przez obywatela języka prawnego
i prawniczego. W opracowaniu uwzględniono zarówno aspekty teoretyczne, jak też doświadczenia autora. Stanowiło to podstawę do sformułowania wniosków.
Rozumienia „funkcji kierowniczej w uczelni” na gruncie ustawy o szkolnictwie wyższym
Ustawodawca w ustawie o szkolnictwie wyższym określił zakres zadań Rektora poprzez przykładowe wymienienie zadań do których należy „powoływanie osób do pełnienia funkcji kierowniczych w uczelni i ich odwoływanie” (art. 23 ust. 2 pkt 6), określenie wymagań wobec członków organów uczelni oraz osób powoływanych do pełnienia funkcji kierowniczych
w uczelni (art. 32). Ponadto statut uczelni określa zasady organizacji i funkcjonowania uczelni, w szczególności: funkcje kierownicze w uczelni (art. 34 ust. 1 pkt 6; zasady powoływania osób do pełnienia funkcji kierowniczych w uczelni i ich odwoływania (art. 34 ust. 1 pkt 7)[9].
Podkreślić należy istotne znaczenie statutu uczelni[10]. Określa z jednej strony sprawy wyraźnie przekazane przez ustawę do unormowania, ale z drugiej również generalnie „zasady organizacji i funkcjonowania uczelni”, co obejmuje sprawy wskazane w art. 34 ust. 1 u.sz.w. Statut uczelni musi korespondować z postanowieniami powszechnie obowiązującymi prawa
i nie może wykraczać poza ramy upoważnienia ustawowego[11]. W odniesieniu do jednostek organizacyjnych oraz funkcji kierowniczych nastąpiła zmiana formalna. Odstąpiono w ustawie od regulowania działania tzw. jednostek podstawowych, a jednocześnie wprowadzono nową kategorię, tzw. funkcji kierowniczych w uczelni. Ustawodawca zobowiązał uczelnie do określenia tylko typów jednostek organizacyjnych, nie zaś struktury organizacyjnej uczelni, co stanowi zmianę dotychczasowej praktyki, pozostawiając rektorowi jej określenie
w regulaminie organizacyjnym[12]. Zwraca się uwagę, że statut powinien także wymieniać funkcje kierownicze w uczelni (ust. 1 pkt 6). W tym zakresie powstaje wątpliwość, czy intencją ustawodawcy było jedynie wskazanie ich typów, a zadania określa rektor w regulaminie organizacyjnym (art. 23 ust. 3 pkt 1 usz.w.), czy też dopuszcza się, aby statut określał zasady funkcjonowania tych funkcji kierowniczych w uczelni, co dotyczy ich kompetencje oraz środki realizacji zadań[13].
Analiza prowadzi do wniosku, że statuty poszczególny uczelni regulują w sposób niejednolity katalog funkcji kierowniczych w uczelni. Przykładowo Statut Uniwersytetu Jagiellońskiego[14] w rozdziale 5 reguluje Funkcje kierownicze na Uniwersytecie. Zgodnie
z § 68 Statutu: „Osobami pełniącymi funkcje kierownicze na Uniwersytecie w rozumieniu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce są: 1) Rektor; 2) prorektorzy; 3) dziekani; 3a) prodziekani; 4) kierownicy jednostek pozawydziałowych i międzywydziałowych; 5) dyrektorzy szkół doktorskich; 6) kanclerz i zastępca kanclerza ds. Collegium Medicum; 7) kwestor i zastępca kwestora ds. Collegium Medicum”.
Z § 56 Statutu Uniwersytetu Warszawskiego wynika, że: „Osobami pełniącymi funkcje kierownicze na Uniwersytecie są: 1) prorektorzy; 2) kierownicy jednostek organizacyjnych Uniwersytetu, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1-4; 3) prodziekani ds. studenckich i dyrektorzy ds. kształcenia w przypadku jednostek organizacyjnych Uniwersytetu, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1 i 4, jeżeli jednostki te organizują i realizują kształcenie studentów; 4) kanclerz – kierownik administracji ogólnouniwersyteckiej; 5) kwestor – zastępca kanclerza i główny księgowy Uniwersytetu”[15].
Z § 59 ust. 1 Statutu Uniwersytetu Wrocławskiego wynika, że: „Funkcje kierownicze Uniwersytetu pełnią: 1) prorektorzy; 2) dziekani i prodziekani; 3) Dyrektor Generalny Uniwersytetu; 4) Dyrektor Finansowy Uniwersytetu”[16].
Natomiast ze § 52 statutu Uniwersytecie Adama Mickiewicza w Poznaniu[17] wynika, że „osobą pełniącą funkcję kierowniczą jest: 1) prorektor; 2) dziekan; 3) prodziekan; 4) dyrektor filii”.
Zgodnie z § 61 ust. 1 Statutu Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, funkcjami kierowniczymi na Uniwersytecie są: 1) prorektor, 2) dziekan, 3) prodziekan, 4) przewodniczący rady dyscypliny naukowej, 5) dyrektor instytutu, 6) dyrektor szkoły doktorskiej,
7) (uchylony), 8) kanclerz, 9) kwestor[18].
Na tym tle można wskazać Statut Uniwersytetu Jana Długosza, który wymienia funkcje kierownicze w Uczelni w § 53 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem: „Rektor powołuje i odwołuje osoby do pełnienia funkcji kierowniczych w Uczelni, takich jak: prorektor, dziekan, prodziekan, dyrektor instytutu, zastępca dyrektora instytutu, kierownik katedry, kierownik zakładu, dyrektor jednostki ogólnouczelnianej, zastępca dyrektora jednostki ogólnouczelnianej.”
Już z powyższego wynika, że funkcja kierownicza w uczelni odnosi się przede wszystkim do funkcji kierowniczej ogólnouczelnianej, choć można wskazać na przykład funkcji kierowniczej w uczelni zawężanej do „wewnątrz wydziałowej” odnoszącej się do kierownika katedry. Niezależnie jednak od zakwalifikowania podstawą prawną dla wypełnienia statutu jest ustawa o szkolnictwie wyższym. W sposób jednoznaczny wynika to ze Statutu UJ, w którym wprost wskazano, że chodzi o pełnienie funkcji kierownicze na Uniwersytecie w rozumieniu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a nie na podstawie innych regulacji ustawowych, co dodatkowo przemawia za immanentnym związaniem statutu uczelni z ustawą o szkolnictwie wyższym.
Rozumienie „funkcji kierowniczej w uczelni” na gruncie ustawy o NCN i ustawy o NCBiR
Zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o NCN „Członkiem Rady nie może być również osoba pełniąca funkcję:„rektora lub funkcję kierowniczą w uczelni”, oraz
„2) dyrektora: a) instytutu naukowego Polskiej Akademii Nauk, b) pomocniczej jednostki naukowej Polskiej Akademii Nauk, c) instytutu badawczego, d) instytutu działającego w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz;
3) Prezesa lub wiceprezesa: a) Polskiej Akademii Nauk, b) Polskiej Akademii Umiejętności,
- c) Centrum Łukasiewicz;
4) przewodniczącego Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego albo Rady Głównej Instytutów Badawczych;
5) członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej.
Podobne rozwiązanie przyjęto w ustawie o NCBiR. Zgodnie z art. 13 ust. 7 pkt 1 ustawy o Członkiem Rady nie może być również osoba pełniąca funkcję „rektora lub funkcję kierowniczą w uczelni”; a także
„2) dyrektora instytutu naukowego Polskiej Akademii Nauk;
3) dyrektora instytutu badawczego;
3a) dyrektora instytutu działającego w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz;
4) prezesa lub wiceprezesa Polskiej Akademii Nauk;
5) prezesa lub wiceprezesa Polskiej Akademii Umiejętności;
5a) Prezesa i Wiceprezesa Centrum Łukasiewicz;
6) przewodniczącego Rady Doskonałości Naukowej;
7) przewodniczącego Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego;
8) przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego Rady Głównej Instytutów Badawczych;
9) przewodniczącego Polskiej Komisji Akredytacyjnej”.
Wnioski końcowe
W powyższej analizy wypływa wniosek o rozbieżnościach w zakresie rozumienia „funkcji kierowniczej w uczelni”, a co za tym idzie braku jednolitego podejścia w statutach do tej materii. Wywołuje to wiele wątpliwości. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie prowadzi do wieloznaczności terminu „funkcji kierowniczej w uczelni” w systemie polskiego szkolnictwa wyższego. W pierwszym rzędzie odnieść należy się do wykładni literalnej. Nie możemy wykładni przepisów ustawy o NCN (czy też ustawy o NCBiR) dokonywać w świetle
i w związku z ustawą o szkolnictwie wyższym i nauce, lecz jedynie brać pod uwagę te warunki, które określone zostały w ustawie przedmiotowej (tj. obowiązującej w ustawie o NCN, czy też w ustawie o NCBiR). Przykładowo ustawa o NCN, co do zakresu przedmiotowego, podmiotowego i ratio formułowanych przepisów, reguluje materię własną, wspieranie działalności naukowej w zakresie badań podstawowych i jest agencją wykonawczą
w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[19].
W związku z tym po pierwsze zauważyć należy, że ustawa o NCN, jak też ustawa
o NCBiR nie odsyła ani do regulaminu ani statutu uczelni i w żaden sposób nie precyzuje bliżej, jak rozumieć funkcje kierownicze. Biorąc pod uwagę wykładnię literalną uznać należy, że nie chodzi tu o pełnienie jakiejkolwiek funkcji kierowniczej w jednostce akademickiej, lecz chodzi jedynie o funkcje kierownicze ogólnouczelniane, jak: rektor, prorektorzy, dziekani, nie zaś np. funkcje wydziałowe związane z katedrą (zakładem, pracownia, zespołem). Potwierdza to chociażby katalog kręgu podmiotów art. 15 ustawy o NCN, kiedy wymienia się literalnie:
- dyrektorów instytutów PAN,
- dyrektorów instytutów badawczych,
- prezesa i wiceprezesów PAN, prezesa i wiceprezesów PAU
- i Centrum Łukasiewicz.
Mając na względzie wykładnię literalną nie możemy też dokonywać interpretacji ustawy o NCN ani też ustawy o NCBiR z punktu widzenia terminologii statutu uczelni. Treść statutu bowiem została ukształtowana w związku z autonomią uczelni wskazaną przez ustawę o szkolnictwie wyższym i nauce. W związku z czym posługując się jedynie samym terminem „kierownik” doszłoby do sytuacji w której statut mający delegację ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce nadawałby sens:
- po pierwsze ustawie, czyli aktowi normatywnemu o wyższej mocy normatywnej,
- zaś pod drugie, kształtowały rozumienie art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o NCN, który reguluje przedmiotowo odrębną materię, a to nie mieści się w ramach zasad wykładni prawa.
Do takiego rozumowania nie uprawnia przepis ustawy o NCN, jak też przepis ustawy
o NCBiR.
Druga przesłanka przemawiająca za tym, że kierownik katedry (zakładu, pracowni) nie jest funkcją kierowniczą w uczelni w rozumieniu ustawy o NCN to wykładnia autentyczna Ministerstwa Edukacji i Nauki. Jest to organ nadzoru, który powołuje do Rady NCN osoby pełniące różne funkcje kierownicze na bazie przedstawionych dokumentów. Stąd uznać należy, że Ministerstwo powołując do Rady dokonało odpowiedniej wykładni
(tzw. wykładni autentycznej), dostosowując rozumienie funkcji kierownika do materii i celu ustawy o NCN.
Mając na względzie powyższe, należy uznać na funkcjonujące rozbieżności co do rozumienia funkcji kierowniczej w uczelni. Statut uczelni wypełnia unormowania ustawy
o szkolnictwie wyższym, jednakże funkcja kierownika katedry (zakładu, pracowni, zespołu) jako funkcja nie ogólnouczelniana nie mieści się w zakresie znaczeniowym
art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o NCN, czy art. 13 ust. 7 pkt 1 ustawy o NCBiR.
Niezależnie od powyższego zasadne jest postulowanie o wprowadzenie jednolitego rozumowania konstrukcji pełnienia funkcji kierowniczej w uczelni na gruncie wszystkich unormowań. Można rozważać w tym zakresie wprowadzenie odpowiedniego odesłania
w ustawie o szkolnictwie wyższym.
[1] Radca prawny, Uniwersytet Jana Długosza w Częstochowie.
[2] T.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.
[3] Ustawa z 27.07.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.); ustawa z 14.03.2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
(Dz.U. z 2017 r. poz. 1789 ze zm.); ustawa z 30.04.2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. z 2018 r. poz. 87); ustawa z 17.07.1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz.U. z 2017 r. poz. 357).
[4] T.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 153.
[5] T.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2279.
[6] T.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283.
[7] Uchwała TK z 13.02.1996 r., W 1/96, OTK 1996, nr 1, poz. 7.
[8] Wyrok TK z 24.11.2003 r., K 26/03, OTK-A 2003, nr 9, poz. 95, zob. także: wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141.
[9] M. Jarentowski, Nowe regulacje prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, Przegląd Prawa Publicznego 11/2018, s. 9-10.
[10] Zob. uzasadnienie rządowego projekt ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Druk nr 2446/VIII kadencja.
[11] J. M. Zieliński [w:] H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2023, art. 34, nb. 2 (dostęp: Lex, 23.12.2023 r.); zob. także: wyrok SN z 19.03.2008 r., I PK 227/07, OSNP 2009, nr 13-14, poz. 175; postanowienie NSA z 20.04.2021 r., III OSK 4379/21, ONSAiWSA 2022, nr 2, poz. 29.
[12] J. Woźnicki [w:] I. Degtyarova, M. Dokowicz, M. Hulicka, T. Jędrzejewski, A. Mrozowska, P. Wojciechowski, J. Woźnicki, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, Warszawa 2019, art. 34, s. 146-147.
[13] A. Jakubowski (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, red. A. Jakubowski, Warszawa 2023, art. 34, nb. 8.
[14] Uchwalony przez Senat Uniwersytetu Jagiellońskiego w dniu 29 maja 2019 roku (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałami nr 97/XI/2019 z dnia 27 listopada 2019 roku, nr 19/III/2020 z dnia 25 marca 2020 roku, nr 61/VI/2020 z dnia 24 czerwca 2020 roku, nr 75/IX/2020 z dnia 30 września 2020 roku, nr 93/IX/2021
z dnia 29 września 2021 roku i nr 58/IX/2022 z dnia 28 września 2022 roku), https://bip.uj.edu.pl/documents/1384597/3171038/STATUT_UJ_ost_zm_28.09.2022.pdf/d1aff7f1-cae0-48cd-88f7-0dd8fb6d5446 (dostęp: 23.12.2023 r.).
[15] Uchwała nr 443 Senatu Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 26 czerwca 2019 r. https://monitor.uw.edu.pl/Lists/Uchway/Attachments/4934/M.2019.190.U.443.pdf (dostęp: 23.12.2023 r.).
[16] Uchwała nr 102/2019 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 29 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uniwersytetu Wrocławskiego,file:///C:/Users/a/Downloads/Statut%20Uniwersytetu%20Wrocławskiego.pdf (dostęp: 23.12.2023 r.).
[17] Tekst ujednolicony obejmujący zmiany wprowadzone uchwałą nr 299/2022/2023 Senatu Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2023 roku (dostęp: https://bip.amu.edu.pl/__data/assets/pdf_file/0021/446133/Statut-UAM_tekst-ujednolicony_2023.pdf, 23.12.2023 r.
[18] Uchwała nr 37 Senatu Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu z dnia 16 kwietnia 2019 r. https://www.umk.pl/uczelnia/dokumenty/statut/Statut-UMK-ujedn.pdf (dostęp 27.12.2023 r.).
[19] Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, ze zm.
