Idea inflacji prawa szczególne powodzenie może odnaleźć w czasach, gdy inflacja sama w sobie staje się tematem szerszych niż ekonomiczne dyskusji. Atrakcyjność więc takiego zapożyczenia – mimo że już dostało dokonane – wzrasta, przez co ugruntowuje się pozycja właśnie tego terminu na określenie dużej części chaosu legislacyjnego, który ogarnia rzeczywistość ostatnich dziesięcioleci. No właśnie: jak dużej?
Mianem inflacji prawa określa się przede wszystkim (1) nadregulację, czyli przyspieszenie tempa uchwalania nowych aktów prawnych, ale również (2) zbyt częstą nowelizację przepisów, (3) postępujące zwiększanie ich szczegółowości czy (4) obniżenie ich jakości.
Dwa ostatnie znaczenia można śmiało oddzielić od inflacji prawa w sensie ścisłym: są one z nią powiązane, ale dla nich ekonomiczna inspiracja nie znajduje już wystarczającego uzasadnienia. Nadmierna szczegółowość przepisów (3) daje się sensownie wyjaśnić pojęciem wzrastającej specjalizacji prawa, gdzie wkomponowuje się w krajobraz przemian legislacyjnych innej przestrzeni – związanej przede wszystkim z rozgałęzianiem się obszarów prawa i wymknięciu się poznania całości systemu prawnego jednej osobie. Z kolei obniżenie jakości przepisów (4) – przede wszystkim – jest problemem na tyle ogólnym, że wplątywanie go w inną ideę będzie metodologicznie zgubne. Jest to, rzecz jasna, możliwy skutek inflacji prawa w sensach (1) i (2), jednak powiązany również z czynnikami językowymi, instytucjonalnymi i całym szeregiem innych. Z tych względów wypadałoby więc zostawić go poza marginesem zainteresowania.
W kontekście jednak rozumień (1) i (2) niezwykle cennym walorem jest w ogóle zauważenie ich odrębności – bardzo często bowiem wzmianki o inflacji prawa zaczynają się i kończą na wypowiedziach typu „prawa jest za dużo”. Te dwa znaczenia mogą jednak wprowadzać dwie, nieco odmienne, pespektywy: (1) stanowi się zbyt wiele prawa (perspektywa czysto ilościowa), (2) prawo zmienia się zbyt często (perspektywa ilościowo-czasowa).
Dostrzeżenie tego zróżnicowania stanowi bardzo dobry punkt wyjścia do zagłębienia się dalej w ideę „inflacji prawa” w kontekście rozważań, które jak dotąd przewijają się w polskiej dyskusji. Często bowiem mieszane są ze sobą różne podznaczenia inflacji prawa, co może mieć istotne konsekwencje dla jakości dyskusji mającej na celu poradzenie sobie z przyczynami (albo: przejawami) problemu.
Nadmierny przyrost ilościowy prawa nie jest przecież tym samym, co zbyt częsta jego nowelizacja. W obu przypadkach mamy, co prawda, do czynienia z jakąś działalnością prawotwórczą i działalność ta przekracza pewne „miary” (ilościowe lub czasowe), jednak można by sobie wyobrazić system prawny borykający się w o wiele większym stopniu z samą tylko inflacją w znaczeniu (1) albo samą niestabilnością (2), nawet mimo wysokiego stopnia prawdopodobnej korelacji między nimi.
Faktycznie jest tak, że prawo w Polsce zmienia się bardzo często. Dochodzi niekiedy do przypadków nowelizowania ustaw jeszcze przed ich wejściem w życie. Te jednak emblematyczne przykłady jedynie reprezentują całe mrowie korygowanych i przepisywanych na „kolanie” aktów normatywnych, które toną w zalewie przepisów nowelizujących, które z kolei nieuchronnie pociągają za sobą kolejne tabuny przepisów przejściowych i dostosowujących. Nic dziwnego, że frustracja związana ze stykaniem się z prawem w Polsce narasta, skoro ścieżka prowadząca do podjęcia decyzji walidacyjnej wydłuża się w sposób wykładniczy – a jeszcze przecież na horyzoncie majaczy konieczność decyzji interpretacyjnej. Ten jednak problem moglibyśmy nazwać samodzielnie – niestabilnością prawa, która w pewnych zakresach (nadmiaru przepisów nowelizujących) wpisywałaby się w inflację najwęższego sensu, a w pewnych zakresach (po prostu chwiejność, którą rozumiemy nawet bardziej pragmatycznie) – nie.
Rozważania natomiast na temat inflacji prawa w sensie najściślejszym, czyli czysto ilościowego przyrostu liczby aktów normatywnych, prowadzi się często w sposób nieco – użyjmy słowa łagodnego – uproszczony. Większość analiz, które pojawiają się przy tej okazji, przywołuje groźnie brzmiące liczby wszystkich stron aktów prawnych uchwalonych w danym roku albo – jeśli wyobrażenie ma być jeszcze groźniejsze – wszystkich słów w tych aktach. Potencjał obrazowy i wyobrażeniowy stoi przecież za właśnie takimi argumentami ilościowymi, ponieważ liczby, szczególnie wielkich rzędów, mają szansę zrobić na czytelniku „właściwe” wrażenie. Nietrudno wpędzić odbiorcę w nastrój rozczarowania polską legislacją, uprzednio poczęstowawszy go informacją, że nie jest możliwe, by w ciągu roku przyswoił teksty uchwalanych aktów normatywnych, nawet jeśli spędziłby na ich czytaniu ileś godzin dziennie.
Z problemami tego typu zwykle tak bywa, że ich natura jest nieco bardziej złożona. W tym przypadku przedstawianie ilościowe danych dotyczących inflacji prawa poprzez zderzenie ze sobą liczby stron publikowanych w Dzienniku Ustaw w kolejnych latach nosi, co prawda, znamiona rzetelności naukowej (i wprowadza jednocześnie w kontekst teoretycznoprawny tak podziwianą statystykę!), ale kompletnie ignoruje fakt, że prawo prawu jest nierówne. Gdyby ekonomiści posługiwali się tego rodzaju metodami przy badaniach inflacji, policzyliby średnią arytmetyczną ze zmian wszystkich cen w gospodarce i ogłosili wynik. Tak się jednak składa, że w celu wskazania rzetelnego stanu rzeczy analizy inflacyjne są relatywizowane chociażby do tzw. koszyka, gdzie udział zmian cen jest ważony ich istotnością w odbiorze przeciętnego konsumenta. I tak jak być może kłopotliwe byłoby stworzyć koszyk przepisów przeciętnego adresata prawa, tak jednak taka relatywizacja może być bardzo cenną wskazówką metodologiczną.
W poszukiwaniu innych wskazówek tego typu moglibyśmy udać się nawet do Zasad Techniki Prawodawczej i wiedzy dotyczącej praktyki legislacji – wskazujących kilka różnych rodzajów przepisów: od merytorycznych po końcowe. Trudno jest skutecznie bronić tezy, że dla praktyki systemu prawa równie istotny będzie przepis merytoryczny ogólny, co przepis derogacyjny czy wprowadzający.
Co jednak wynika z takiego podziału dla samej istoty inflacji prawa? Chociażby to właśnie, że akty normatywne zawierające głównie przepisy nowelizujące nie wywołują takiej zmiany „substratu normatywnego” w systemie, co ustawy regulujące na nowo pewną dziedzinę stosunków społecznych. Ich waga będzie inna zarówno w teorii, jak i w praktyce – większą uwagę poświęci przepisom merytorycznym doktryna, na ich podstawie będą częściej orzekać sądy i będą nawet częściej czytane. Równość ich rangi jest jedynie (i aż!) czysto formalna. W kontekście jednak analiz w oczywisty sposób czerpiących z paradygmatu realistycznego warto zaczerpnąć z niego trochę więcej, mianowicie dostrzeganie stopniowalności zjawisk tam, gdzie pozytywizm – nawet wyrafinowany – widzi cechy jedynie binarne.
Stopniowalność istotności przepisów odbijać się będzie na ich wkładzie w postępowanie zjawiska inflacji prawa: o wiele bardziej przyczyni się do niej wprowadzenie do systemu prawnego jednego przepisu I stopnia niż ustawa o czterech metaprzepisach. Ta druga znacznie przyłoży się do pogłębiania zjawiska inflacji prawa w sensie (2), czyli jego chwiejności, lecz w sensie (1) może odegrać znikomą rolę.
W tym momencie wskazanie systemu kategoryzacji przepisów w ramach systemu prawnego wydaje się dość trudne – i raczej jest zadaniem na „potem”. Zanim jednak nastąpi „potem”, należałoby się wspólnie zastanowić nad tym, co przedstawi inflacja prawa zdekomponowana chociażby na podstawowe kategorie, które nie będą domagały się głębszych uzasadnień – czyli przepisy właściwe i metaprzepisy; jaki będzie udział przepisów merytorycznych w całości zjawiska inflacyjnego – i wreszcie: czy po rozłożeniu procesu na te czynniki wciąż będziemy mogli mówić o fenomenie natury wręcz wykładniczej, czy może okaże się, że problem jest zupełnie innej natury.
Mikołaj Ryśkiewicz
Sfinansowano przez Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego ze środków Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich NOWEFIO na lata 2021-2030.
