Określoność prawa
W myśl zasady dostatecznej określoności przepisy prawa powinny być zrozumiałe i jasne. Te dwa przymioty skutkują na to, w jakim stopniu prawo jest pewne, natomiast sama pewność wynika z przewidywalności prawa.
Aby wyjaśnić znaczenie zasady określoności prawa należy odwołać się do wyrażonej w art. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasady demokratycznego państwa prawnego[1]. Przepis ten stanowi: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”[2]. Zasada ta oznacza, iż państwo ma być rządzone prawem, natomiast prawo ma być ponad państwem, w tym ponad przedstawicielami władzy. Jest to swego rodzaju zabezpieczenie wpływania obywateli na władzę państwową. Zasada demokratycznego państwa prawnego mówi także o tym, że działalność państwa ma być oparta na wartościach służących zapewnieniu legalizmu. Z zasady tej wynika także najwyższa ranga Konstytucji w systemie źródeł prawa oraz rola ustaw w tworzeniu porządku prawnego w państwie. Jednym z fundamentalnych aspektów w demokratycznym państwie prawnym są zasady tworzenia prawa, które nazywane są zasadami poprawnej legislacji.
W interpretacji zasady demokratycznego państwa prawnego wziął udział Trybunał Konstytucyjny. Uwzględniając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz twórczość doktryny prawa konstytucyjnego można wywnioskować, że na treść zasady demokratycznego państwa prawnego składa się zasada zaufania obywatela do państwa i do prawa, które w tym państwie jest tworzone oraz zasada sprawiedliwości społecznej. W demokratycznym państwie prawnym najwyższe znaczenie ma zasada ochrony zaufania do państwa oraz do prawa. Jest to zasada chroniąca prawidłowe relacje pomiędzy prawem a jego odbiorcami[3]. Zasada ta nie mogłaby istnieć bez pewności prawa, która polega na tym, że prawo posiada takie cechy, które pozwalają zapewnić jednostce bezpieczeństwo prawne. Jednostka musi potrafić określić konsekwencje zachowań na gruncie obowiązującego prawa i mieć pewność, że prawo to jest pewne.
Zasada zaufania do państwa i prawa inaczej nazywana jest zasadą lojalności państwa wobec adresata norm prawnych. Najważniejsze w tej zasadzie jest to, aby ustawodawca zagwarantował adresatom unormowania o maksymalnej przewidywalności[4]. Wiąże się to ze stosowaniem przez prawodawcę reguł prawidłowej legislacji. Są nimi na przykład zasada niedziałania prawa wstecz, wymóg ustanowienie odpowiedniego vacatio legis, nakaz ustanowienia przepisów przejściowych czy konieczność przestrzegania określoności prawa. Reguły te określają pewien standard działalności prawotwórczej. Od tego standardu zależy natomiast akceptacja prawa materialnego. Zasada określoności przepisów prawa jako, że jest jedną z reguł prawidłowej legislacji ma charakter wiążący dla organu, który tworzy prawo. Wymóg określoności prawa dotyczy relacje między państwem, a obywatelem. Dzieje się tak dlatego, że to właśnie obywatel ma prawo wymagać, aby obowiązującego go prawo było przejrzyste i czytelne. Zasada ta zobowiązuje organ tworzący prawo, aby tworzył je w sposób precyzyjny i jasny. Kryteria, zgodnie z którymi ocenia się czy dany przepis jest sformułowany zgodnie z kryteriami poprawnej legislacji określa tzw. test określoności prawa. Jednak istnieją jeszcze inne czynniki takie jak kategoria adresatów, regulowana materia czy to, w jakim stopniu przepisy odnoszą się do konstytucyjnych wolności i praw.
Jednym z najważniejszych warunków, aby spełnione zostały zasady poprawnej legislacji i określoności prawa jest sformułowanie przepisu w poprawny sposób. Istotna jest poprawność zarówno językowa i logiczna. Bez spełnienia tego wymogu nie da się mówić o precyzyjności i jasności przepisu.
Niejasność przepisu jest wyrazem niepoważnego traktowania adresatów prawa przez ustawodawcę. Jasność przepisu oznacza, że musi być on czytelny pod kątem odszyfrowania go zgodnie z zasadami używania języka powszechnego. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd: Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów, przy czym chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo[5].
Ustawodawca zobowiązany jest więc do tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, ci z kolei mają prawo oczekiwać stanowienia przepisów niebudzących wątpliwości.
Jeżeli chodzi o komunikatywność S. wronkowska potwierdza, że komunikatywność tekstu prawnego wyraża się w tym, że odkodowanie norm prawnych z przepisu jest zabiegiem stosunkowo łatwym, niewymagającym od adresatów tych norm specjalnej wiedzy czy umiejętności[6]
Kolejnym elementem składającym się na test określoności prawa jest jego precyzyjność. Jasność i precyzyjność przepisu są ze sobą ściśle powiązane. Trybunał Konstytucyjne w wyroku z dnia 18 marca 2010r., stwierdził: Przez precyzyjność regulacji prawnej należy rozumieć możliwość dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych (a także konsekwencji) za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie określonej kultury prawnej. Innymi słowy nakaz określoności przepisów prawnych powinien być rozumiany jako wymóg formułowania przepisów w taki sposób, aby zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustalaniu ich znaczenia i skutków prawnych[7].
W sytuacji braku respektowania zasady określoności przepisów prawa na etapie jego tworzenia występuje zagrożenie wystąpienia negatywnych skutków obowiązywania danej regulacji. Może to doprowadzić nawet do poszerzenia obszaru kompetencji organu stanowiącego prawo czy nawet naruszenia konstytucyjnych wolności adresata normy prawnej. Wraz z większym zakresem określoności prawa zmniejsza się swoboda organu przy interpretacji tego prawa. Stanowi to ochronę zasady demokratycznego państwa prawnego.
Pomimo, iż język z natury charakteryzuje się lekką nieprecyzyjnością, to respektowanie zasady określoności prawa, szczególnie w najbardziej dotkliwych dla jednostki regulacjach powinno być w jak największym stopniu przestrzegane. Zasada ta chroni adresata normy prawnej przed przejęciem roli prawodawcy przez organ stosujący prawo[8].
Trybunał Konstytucyjny ocenił, że nie może być sytuacji, w której ustawodawca formułując niejasne przepisy pozostawia organom wykonawczym nadmierną swobodę[9].
Aby demokratyczne państwo prawa funkcjonowało prawidłowo intencja regulacji musi jasno wynikać z przepisu. Adresat, aby ją stosować musi ją przecież zrozumieć.
Trybunał Konstytucyjne wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał na skutki naruszenia dyrektyw pochodzących z zasady określoności prawa.
Regulacje prawne wkraczające w sferę praw i wolności obywatelskich muszą precyzyjnie wyznaczać dopuszczalny zakres ingerencji, czyli muszą spełniać wymóg dostatecznej określoności.
Trybunał wskazał także na problem braku precyzji przepisów prawnych. W rezultacie nie da się skonstruować z nich precyzyjnych norm prawnych, a to z kolei powoduje niepewność sytuacji prawnej, szczególnie dla adresata tej normy[10].
Trybunał uznał za niedopuszczalną sytuację, w której przepis prawa daje organom państwowym zbyt szeroką swobodę, która może skutkować dowolnością rozstrzygnięć[11]. Takie rozwój sytuacji byłby w sprzeczności z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego.
Trybunał stwierdził także, że przepisy o niewystraczającej określoności należy uznać za sprzeczna za zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Taka regulacja zawiera także wiele błędów na podłożu legislacyjnym[12].
W praktyce nie jest możliwe, aby wyeliminować wszystkie przypadki, gdy przez niewystarczającą określoność przepisów prawa władza publiczna poszerza swoje kompetencje, natomiast w takim przypadki bardzo ważna jest odpowiednia wykładnia przepisów. Rolę tej wykładni podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny.
Do wyjątków należą sytuacje, gdy dany przepis jest w takim stopniu wadliwy, że w żaden sposób, posługując się różnymi metodami wykładni, nie można go interpretować w sposób racjonalny i zgodny z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości stosowania prawa[13].
Nieokreśloność przepisów prawa prowadzi do braku ochrony obywateli. Jest to konsekwencją uchybień tekstu prawnego. Państwo jednak stoi na straży jednostki i zmusza władzę publiczną do stosowania takich norm, które dają gwarancję ochrony praw i uprawnień tej jednostki.
Najbardziej szkodliwym dla obywateli jest nieokreśloność prawa represyjnego. Do takich przykładów można zaliczyć prawo karne czy prawo podatkowe, ponieważ obywatele są narażeni na szeroki zakres działania w tych obszarach organów władzy. Właśnie z tego powodu zasada dostatecznej określoności przepisów prawa jest kierowana do ustawodawcy.
Jak słusznie w swoim artykule o tytule „Zakres znaczeniowy zasady dostatecznej określoności przepisów prawa podatkowego a skomplikowanie prawa podatkowego” Justyna Skwirowska podkreśla, że z powodu specyficznego charakteru prawa podatkowego, które odbiera podatnikom część własności oraz nieprzestrzeganie jego przepisów jest zagrożone sankcjami wiele jego zasad jest wywodzonych z norm konstytucyjnych. W tychże wywodzonych z Konstytucji zasad znajduje się omawiana przeze mnie zasada określoności prawa. Jest to, jak wskazywałam wcześniej konsekwencja obowiązywania zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa. Taki wniosek został przedstawiony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2020 r., sygn. akt P 3/00: ,,Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne respektowania przez ustawodawcę”[14]. W innym orzeczeniu zaś Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ,,nakaz ustawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika z faktu, że zasady te obejmują między innymi wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny”[15].
Pewność prawa, interpretowana jako przewidywalność ma wpływ na zasady zamieszczone w art. 2 Konstytucji RP.
Obecny system podatkowy jest bezspornie uważany za wyjątkowo skomplikowany[16]. Znajduje to swoje odzwierciedlenie także w doktrynie. Prawo podatkowe jest jednocześnie gałęzią prawa, która jest wysoce specjalistyczna, ale jednocześnie wysoce skomplikowana. W takim przypadku należy się zastanowić jakie zastosowanie ma tutaj zasada dostatecznej określoności przepisów. Nie zmienia ona nagle znaczenia tylko dlatego, że odnosi się do prawa podatkowego, w tym obrębie ma ona szczególne znaczenie. Zasada ta nie powinna być oceniana przez podatnika, który przecież nie ma odpowiedniego przygotowania, aby intepretować normatywny tekst podatkowy. Z tego powodu z przypadku prawa podatkowego zasada określoności polega przede wszystkim na przewidywalności przepisów. Jasność przepisu powinna w tym przypadku być oceniana przez profesjonalny podmiot. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego niezgodność z Konstytucją RP danego przepisu z powodu naruszania zasady dostatecznej określoności przepisów prawa jest przypadkiem wyjątkowym, możliwym do stwierdzenia dopiero po przeprowadzeniu wszystkich metod wykładni.
Podsumowując, określoność przepisów prawa ma znaczący wpływ na jakość stanowionego prawa. Jest ona kierowana od ustawodawcy, który odpowiedzialny jest za sytuację adresata norm prawnych. Zasada określoności jest jedną z zasad poprawnej legislacji i gwarantuje ona ochronę zaufania do państwa i prawa oraz zapewnia bezpieczeństwo prawne.
Bibliografia:
Grzegorz Koksanowicz, Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa, Studia Iuridica Lublinensia 2014, nr 22.
Bielska-Brodziak A., Interpretacja tekstu prawnego na podstawie orzecznictwa podatkowego, Wolters Kluwer, Warszawa 2009.
Dworkin R., Taking Rights Seriously, Harvard University Press, Cambridge 1977.
Gizbert-Studnicki T., Język prawny z perspektywy socjolingwistycznej, PWN, Warszawa–Kraków 1986.
Justyna Skwirowska, Zakres znaczeniowy zasady dostatecznej określoności prawa podatkowego a skomplikowanie prawa podatkowego.
- Stępniak, Relacje między zasadami techniki prawodawczej a zasadami poprawnej legislacji w procesie stanowienia prawa, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2017, nr 1.
[1] Wskazać jednak należy, iż w doktrynie funkcjonują rozbieżne poglądy dotyczące tego, który
z przepisów Konstytucji RP stanowi podstawę tej zasady. Szerzej na ten temat zob. T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 185–192.
[2] ko
[3] Zob. M. Kordela, Formalna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa prawnego
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego [w:] Zasada demokratycznego państwa prawnego
w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. S. Wronkowska, Warszawa 2006, s. 152.
[4] Por. wyrok z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt K 4/03, OTK ZU 2004, nr 5, poz. 41.
[5] Por. wyrok z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt K 8/08 OTK ZU 2010, nr 3, poz. 23.
[6] S. Wronkowska, Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie…, s. 685
[7] Zob. wyrok z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt K 8/08, OTK ZU 2010, nr 3, poz. 23.
[9] Por. wyrok z dnia 30 października 2001, sygn. akt K 33/00 OTK ZU 2001, nr 7, poz. 217.
[10] Por. wyrok z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt SK 39/06 OTK ZU 2007, nr 10, poz. 127.
[11] Zob. wyrok z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt K 33/05 OTK ZU 2006, nr 5, poz. 57.
[12] Zob. wyrok z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04 OTK ZU 2005, nr 8, poz. 92.
[13] Por. wyrok z dnia 3 grudnia 2002 r., sygn. akt P 13/02, OTK ZU 2002, nr 7, poz. 90.
[14] Wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, Lex nr 41207
[15] Wyrok TK z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, Lex nr 54067.
[16] O bardzo wysokim stopniu skomplikowania polskiego systemu podatkowego może świadczyć chociażby raport przygotowywany przez Tax Foundation. W roku 2021 Polska zajęła drugie
miejsca od końca w rankingu konkurencyjności systemów podatkowych krajów należących do
OECD. Rok wcześniej polski system podatkowy zajął zaś trzecie miejsce od końca. Zgodnie
z wnioskami płynącymi z raportu największym problem polskiego systemu podatkowego jest
właśnie wysoki stopień jego skomplikowania. Zob. Tax Foundation, International tax competitiveness
Index 2021, Waszyngton 2021; Forum Obywatelskiego Rozwoju, Komunikat FOR 33/2020:Polski
system podatkowy trzeci od końca w rankingu Tax Foundation, https://for.org.pl/pl/a/7996,komunikatfor-33/2020-polski-system-podatkowy-trzeci-od-konca-w-rankingu-tax-foundation.
