Miniscalco v. Włochy 55093/13 WYROK ETPCz z dnia 17-06-2021 r.

Izba

Wprowadzenie zakazu kandydowania w odniesieniu do osób skazanych za przestępstwa urzędnicze

Art. 7 EKPCz
„1. Nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. Nie będzie również wymierzona kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony.
2. Niniejszy artykuł nie stanowi przeszkody w sądzeniu i karaniu osoby winnej działania lub zaniechania, które w czasie popełnienia stanowiły czyn zagrożony karą według ogólnych zasad uznanych przez narody cywilizowane.”

Art. 3 Protokołu nr 1 do EKPCz
„Wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego.”

5 stycznia 2013 r. we Włoszech weszły w życie nowe przepisy, które retrospektywnie pozbawiały biernego prawa wyborczego w wyborach samorządowych osoby skazane za różne przestępstwa (w tym za nadużycie władzy).

Podczas wstępnej oceny list wyborczych przed wyborami samorządowymi (do rad regionów) zaplanowanymi na koniec lutego 2013 r., Skarżący został wykreślony z listy kandydatów, bowiem stwierdzono, że został on trzykrotnie skazany za przestępstwo nadużycia władzy (po raz ostatni wyrokiem, który stał się prawomocny w grudniu 2011 r.). Środki odwoławcze od decyzji biura wyborczego (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do biura wyborczego, skarga do sądu administracyjnego i skarga kasacyjna do Rady Stanu) okazały się nieskuteczne.

W zakresie zarzucanego naruszenia art. 7 EKPCz

• Pojęcie „kary” w rozumieniu art. 7 EKPCz należy rozumieć autonomicznie. Na początku Trybunał musi ocenić, czy dolegliwość następuje po skazaniu w sprawie karnej. Trzeba także brać pod uwagę naturę i cel środka, jego charakterystykę w prawie krajowym, procedurę stosowania i wykonywania oraz surowość. Należy także odróżnić samą karę od jej wykonania, chociaż w trakcie wykonania kary może dochodzić do jej zaostrzenia, a zatem nie każdy przypadek przekształceń w wykonywaniu kary jest wyjęty z zakresu zastosowania art. 7 EKPCz. (§ 50)

• W przeszłości wielokrotnie ETPCz uznawał, że postępowanie w sprawie pozbawienia biernego prawa wyborczego na pewien okres nie wchodzi w zakres części karnej art. 6 EKPCz. (§ 51–58) Co do zasady zatem kwestie uprawnień wyborczych nie wchodzą w zakres art. 6 lub 7 EKPCz. (§ 61)

• Niewątpliwie skazanie za przestępstwo było przesłanką pozbawienia Skarżącego praw wyborczych. (§ 63) Sankcja ta nie miała na celu ukarania Skarżącego, lecz raczej zapewnienie transparentności i prawidłowego funkcjonowania administracji. (§ 64) W prawie i orzecznictwie krajowym środek ten jest uznawany za dodatkowy wymóg o charakterze moralnym, którego spełnienie jest konieczne, aby móc kandydować na określony urząd. (§ 67) Sankcja jest stosowana w ramach procedury wyborczej, a nie karnej. (§ 71) Sankcja – wobec zachowania czynnego prawa wyborczego i możliwości odzyskania prawa biernego po zatarciu skazania – nie jest także nazbyt surowa. (§ 72) A zatem, w realiach sprawy, utrata biernego prawa wyborczego nie stanowiła „kary” w rozumieniu art. 7 EKPCz, więc skarga w tym zakresie musiała zostać odrzucona jako niezgodna z jurysdykcją Trybunału ratione materiae. (§ 73)

W zakresie zarzucanego naruszenia art. 3 Protokołu nr 1 do EKPCz

• Pojęcie „ciała ustawodawczego” w art. 3 Protokołu nr 1 do EKPCz niekoniecznie musi oznaczać parlament centralny państwa; może także oznaczać parlamenty regionalne, jeżeli w ramach struktury ustrojowej (konstytucyjnej) państwa mają one istotne kompetencje legislacyjne. Biorąc pod uwagę włoskie ustawodawstwo, nadające szerokie uprawnienia radom regionów, należało uznać, że były one „ciałem ustawodawczym” w rozumieniu art. 3 Protokołu nr 1 do EKPCz. (§ 75–79)

• Z art. 3 Protokołu nr 1 do EKPCz wynika czynne i bierne prawo wyborcze, a także prawo do wykonywania uzyskanego mandatu. Z drugiej jednak strony państwa-strony Konwencji mają dość szeroki margines oceny co do kryteriów uzyskania i utraty biernego prawa wyborczego (także w świetle politycznej ewolucji konkretnego państwa-strony). Standardy wprowadzania ograniczenia prawa z art. 3 Protokołu nr 1 (także w przypadku np. zindywidualizowania sankcji) mogą być mniej restrykcyjne niż w przypadku praw z art. 8–11 EKPCz, jednakże ograniczenie musi być zgodne z rządami prawa oraz ogólnymi celami Konwencji, a także z zasadami proporcjonalności i niearbitralności. W zakresie biernego prawa wyborczego ograniczenia mogą być głębsze, a konieczne standardy niższe, niż w przypadku czynnego prawa wyborczego. (§ 85–88)

• Chęć zapewnienia prawidłowego funkcjonowania administracji stanowi cel usprawiedliwiający ograniczenie biernego prawa wyborczego. (§ 94–95) Ograniczenie praw Skarżącego było nadto proporcjonalne; odnosiło się bowiem do pewnej kategorii osób (prawomocnie skazanych za niektóre przestępstwa) i było ograniczone w czasie (do zatarcia skazania). Retroaktywność przepisów jest uzasadniona opanowaniem administracji przez struktury mafijne oraz daleko posuniętą korupcją we Włoszech. (§ 96–101)

Dekret legislacyjny nr 235 z 31 grudnia 2012 r. (Republiki Włoskiej)
– Art. 7 lit. c
„Nie posiada czynnego prawa wyborczego w wyborach do samorządu terytorialnego osoba: (…) która została prawomocnie skazana za przestępstwo nadużycia władzy, określone w art. 323 kodeksu karnego”.
[,,Il est interdit à une personne de se porter candidate aux élections régionales: (…) c) si elle a écopé d’une peine définitive pour [notamment le délit d’abus de pouvoir selon l’article] 323 (…) du code pénal.”]
– Art. 9
„1. W okresie przedstawiania list kandydatów w wyborach prezydenta i rady regionu, każdy kandydat składa wraz z akceptacją swojej kandydatury oświadczenie, które potwierdza brak istnienia przesłanek określonych w art. 7.
2. Biura odpowiedzialne za badanie list kandydatów, skreślają z listy kandydatów, co do których – na podstawie dostępnych dokumentów – stwierdzono, że nie posiadają oni biernego prawa wyborczego.
[,,1. Lors de la présentation des listes des candidats aux élections pour la présidence de la région et le Conseil régional (…), chaque candidat dépose, avec son acceptation de la candidature, une déclaration (…) qui atteste l’absence de causes d’interdiction de se porter candidat dont à l’article 7.
2. Les bureaux préposés à l’examen des listes des candidats (…) retirent des listes les noms des candidats pour lesquels, sur la base des documents en possession des bureaux, l’existence des causes d’incandidabilità est vérifiée.”]
– Art. 15
Zatarcie skazania jest jedyną przesłanką odzyskania wcześniej utraconego biernego prawa wyborczego.
[,,La décision de réhabilitation (…) est l’unique cause d’extinction anticipée de l’interdiction de se porter candidat (…).”]

Włoski sąd konstytucyjny stwierdził zgodność tych przepisów z włoską konstytucją. [§ 31–40]

Bierne prawo wyborcze; prawo wybieralności; prawo do wolnych wyborów; ciało ustawodawcze; retrospektywność

http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-210732

Niniejszy wyrok ma przełożenie na ocenę zgodności uregulowań art. 99 ust. 3 Konstytucji RP – wprowadzonego ustawą z dnia 7 maja 2009 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – z Konwencją. Art. 99 ust. 3 Konstytucji RP zabrania bowiem wyboru do Sejmu lub Senatu osoby, która została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W świetle omówionego orzeczenia takie rozwiązanie legislacyjne wydaje się być proporcjonalne, chociaż można mieć zastrzeżenia co do szerszego zakresu podmiotowego art. 99 ust. 3 Konstytucji RP w stosunku do przepisów włoskich, co może mieć przełożenie na ocenę proporcjonalności.

*

W § 51–58 uzasadnienia orzeczenia Trybunał dokonuje obszernego przeglądu spraw z zakresu art. 6 i 7 EKPCz, w ramach których zastosowano podobne środki (m.in. niemożność startowania w wyborach na określony okres).