Figuranctwo jako przejaw kryzysu kultury instytucjonalnej RP, efekt partii wodzowskich i niskiej partycypacji politycznej

Figuranctwo jako przejaw kryzysu kultury instytucjonalnej RP, efekt partii wodzowskich i niskiej partycypacji politycznej

1. Wprowadzenie

Jednym z głównych przejawów kryzysu kultury instytucjonalnej w Polsce jest figuranctwo, czyli nie pokrywanie się funkcji sprawowanych przez kluczowych decydentów w państwie i związanych z tymi funkcjami kompetencji, z faktyczną władzą i wpływami, a także słabość polityczna osób zajmujące kluczowe stanowiska w państwie. Przykładami tego jest np. nie piastowanie przez prezesa partii rządzącej funkcji Prezesa Rady Ministrów, wysunięcie jako na kandydata na prezydenta szerzej wcześniej nieznanego europosła, skupienie faktycznych kompetencji do prowadzenia polityki zagranicznej w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i innych rozsianych instytucjach, zamiast w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, bezprawne powołanie ferującej na polityczne zamówienie wyroków prezes Trybunału Konstytucyjnego, która nawet gdyby była powołana zgodnie z prawem, to nie spełniałaby podstawowych warunków merytorycznych dla tego stanowiska, czy zadłużanie państwa i ukrywanie długów poza jakąkolwiek parlamentarną kontrolą, w instytucjach takich jak Polski Fundusz Rozwoju, z pominięciem Ministerstwa Finansów.

Figuranctwo to sytuacja w której to co dany decydent może z punktu widzenia prawa nie jest tożsame z tym co może praktycznie i z tym kto faktycznie podejmuje decyzje. Oznacza to, że realna władza i wpływy często są poza samym stanowiskiem i są pełnione przez osoby do tego nieuprawnione, które zasłaniają się figurantem. Oznacza to również brak transparentności władzy i tym samym niemożność pociągnięcia osób w pozycji faktycznej władzy do odpowiedzialności politycznej za popełniane błędy, nie mówiąc o odpowiedzialności prawnej.

            Figuranctwo jest również połączone i do pewnego stopnia wynika z braku szacunku do i nie traktowania na poważnie norm prawnych i procedur rządzących daną instytucją. Norm tych nie traktuje się jako zasad, którymi należy się kierować, lecz raczej jako dyskrecjonalnie dobierane uzasadnienia działań władczych post factum. Konsekwencją jest dysfunkcjonalność struktury państwowej, niemożność długofalowego planowania i przeprowadzania bardziej ambitnych projektów, lecz także niemożność doraźnego skutecznego zarządzania państwem.

Ta atrofia jest wynikiem nieprzejrzystości struktur, w których faktyczna władza i wpływy nie pokrywają się ze stanowiskiem. Wyobraźmy sobie np. sytuacje bliżej nieokreślonego kryzysu międzynarodowego, w którym w trybie pilnym kanclerz Niemiec, czy prezydent USA chce skontaktować się z kierownictwem RP. Do kogo decyzyjnego mają oni zadzwonić? Do Prezesa Rady Ministrów, który jakiekolwiek decyzje musi skonsultować z posłem i formalnie mu podległym i powołanym tymczasowo wicepremierem ds. bezpieczeństwa? Jak szybko i sprawnie zareagować na kryzys, kiedy mogą liczyć się dosłownie minuty? Kogo i jak pociągnąć do odpowiedzialności za podjętą decyzje?

            Konkretnym przykładem podobnych problemów mogą być ostatnie incydenty związane z cyberbezpieczeństwem na szczytach władzy. Ilustrują one jednocześnie brak szacunku do procedur, czego i przyczyną i objawem jest figuranctwo. O to Prezes Rady Ministrów komunikuje się z szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poprzez prywatną skrzynkę mailową—ignorując jakiekolwiek procedury cyberbezpieczeństwa i zasady nakazujące załatwianie spraw państwowych poprzez oficjalne i przeznaczone do tego kanały komunikacji. Obydwoje robią tak prawdopodobnie bojąc się inwigilacji tejże korespondencji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i jednocześnie koordynatora służb specjalnych, który prawdopodobnie czyniłby to na zlecenie wicepremiera ds. bezpieczeństwa, który jest jednocześnie szefem rządzącej partii i jest faktycznym posiadaczem największej władzy i wpływów, a także jest osobą faktycznie wydającą polecenia wszystkim trzem osobom zajmującym wcześniej wymienione stanowiska. Dlaczego jest to sytuacja patologiczna, a także dlaczego i jak szkodzi ona Polsce?

2. Typy władzy Webera jako teoretyczny grunt dla analizy figuranctwa

            W swym klasycznym eseju o rodzajach legitymizacji władzy, Max Weber dzieli sposoby w jakie władza może być legitymizowana—czyli w jaki sposób decydenci usprawiedliwiają swoje roszczenie do władzy, na trzy kategorie[1].

            Pierwszą z nich jest władza legalna—czyli mająca swoje źródło w byciu sprawowaną na podstawie kryterium legalności. Osoby sprawujące taką władzę są wybierane w odpowiedniej procedurze na dane stanowisko. Władza i wpływy wiążą się z samym stanowiskiem, a osoba je zajmująca jest związana ściśle regułami i zasadami sprawowania danego stanowiska. Władzę traci się wraz z końcem kadencji. Akty władcze wydawane są w formie pisemnej i są archiwizowane, co pozwala na weryfikacje ich zgodności z prawem. Dominacja legalności jako kryterium legitymizacji władzy jest charakterystyką państw nowoczesnych w rozumieniu historyczno-socjologicznym.

            Drugim sposobem legitymizacji władzy według Webera jest tradycja. Władza jest legitymizowana poprzez odwołanie się do tradycji i jest zazwyczaj dziedziczona. Władca opiera się na relacjach personalnych z tymi, z którymi władzą się dzieli. Władza lojalistów władcy jest podobna w naturze do władzy samego władcy, lecz jest proporcjonalnie ograniczona w zależności od miejsca w hierarchii w stosunku do niego.

            W końcu trzecim typem władzy jest władza charyzmatyczna. Opiera się ona na „specjalnych”, czy „unikalnych” przymiotach osoby dzierżącej władzę i wynika z jego charyzmatycznej siły. Takimi władcami mogą być np. prorocy, czy znachorzy. Szczególne znaczenie w tym typie władzy pełni relacja dzierżącego władzę z ludźmi przez niego rządzonymi i przekonanie o wyjątkowości władcy. Te dwa czynniki są czymś co sprawia, że podwładni godzą się na jego rządy.

Przedstawione przez Webera kategorie co do zasady nigdy nie występują w tzw. typach idealnych[2]. Jest to abstrakcja przedstawiająca sytuację jednoznaczną, gdzie jej cechy charakterystyczne, określające dany typ, są najlepiej uwidocznione. Typy idealne służą konceptualizacji i analizie i w czystej postaci raczej nie występują. W przypadku władzy jest podobnie i gdyby analizować konkretne przypadki to są one zazwyczaj mieszanką wyżej przedstawionych typów w różnych proporcjach.

Dlaczego jednak o rozwoju i sprawności państwa decyduje to na ile władza jest przede wszystkim legitymizowana przez swoją legalność, będąc uzupełnianą przez tradycje i charyzmę? Ponieważ o ile tradycja zapewnia ciągłość, a charyzma pomaga zebrać poparcie, to o systemowej efektywności i wydolności władzy[3], a także przede wszystkim o kondycji demokracji decyduje to na ile władza jest legalna i praworządna. Dlatego chcąc budować silne, nowoczesne i sprawne państwo, zdolne do zarządzania i rozwiązywania problemów wewnętrznych i zewnętrznych, lecz także zdolne do planowania i realizowania ambitnych problemów rozwojowych, potrzebna jest dominacja legitymizacji legalnej. To ona jest fundamentem budowy silnych instytucji, które charakteryzują się tzw. pamięcią instytucjonalną, czyli wiedzą, doświadczeniem i sprawdzonymi procedurami, które sprawiają, że administrowanie państwem i nadzór nad jego rozwojem jest czyniony w sposób sprawny, świadomy, racjonalny i efektywny.

3. Potencjalne źródła legitymizacji tradycyjnej i charyzmatycznej w Polsce

W Polsce mamy do czynienia z deficytem legalnej legitymizacji władzy i z przerostem legitymizacji tradycyjnej i charyzmatycznej. To jest czynnik, który głównie umożliwia umieszczanie figurantów na ważnych stanowiskach. Wynika to zarówno z samego faktu młodości naszej nowoczesnej demokracji, lecz także z konkretnych czynów polityków zajmujących wysokie stanowiska, którzy swoją władzę wolą świadomie opierać na charyzmie i tradycji,  aniżeli na sile instytucjonalnej zajmowanego legalnie stanowiska, o czym świadczy to, że o eksponowane stanowiska osoby sprawujące faktyczną władzę często nie zabiegają. Pozwala im to uniknąć odpowiedzialności prawnej związanej z piastowaniem danej funkcji, lecz także odpowiedzialności politycznej. Jest to źródłem obniżania poziomu polskiej polityki i zarządzania państwem w ogóle.

Wspomniane wyżej incydenty z cyberbezpieczeństwem, jako szczególnie dobrze ilustrujące patologie figuranctwa, mogą być analizowane z tej perspektywy. Nie ulega wątpliwości, że w systemie demokratycznym największą władzę ma osoba, która jest szefem największej partii politycznej i która ma największą ilość głosów w parlamencie. Takiego jednego szefa może też nie być i może panować system bardziej zdecentralizowany wewnątrz partii, jak choćby w USA, gdzie ciężko wskazać jednego szefa zarówno partii Demokratycznej, jak i Republikańskiej. Niemniej jednak w Polsce mamy do czynienia z tzw. partiami wodzowskimi i wskazanie głównego lidera nie stanowi problemu. Dlatego imperatywnym jest aby w zdrowym instytucjonalnie państwie to właśnie ten lider piastował jednocześnie funkcje Prezesa Rady Ministrów, lub inną funkcję z najszerszymi kompetencjami. Oznacza to pokrycie się dużej władzy faktycznej, z instytucjonalną władzą wykonawczą. Z takim rozwiązaniem mamy do czynienia w większości zdrowych demokracji, od Francji, przez Wielką Brytanię, Holandię, Belgię, Hiszpanię, na Niemczech kończąc.

W Polsce to aktualnie Jarosław Kaczyński powinien być premierem. Fakt tego, że to nie on piastuje to stanowisko, tylko ukrywa swoją władzę za kimś, jest centralnym źródłem instytucjonalnej patologii systemu władzy w Polsce. Mimo przez jakiś czas piastowania stanowiska wicepremiera ds. bezpieczeństwa i formalnej podległości premierowi wszyscy wiedzą, że to Jarosław Kaczyński wydaje polecenia premierowi Morawieckiemu. W wyniku tej sytuacji nie jest jasne kto podjął jaką decyzje i kto jest za nią odpowiedzialny. Jednocześnie sam fakt, że Jarosław Kaczyński nie posiada formalnie władzy instytucjonalnej, lecz ją faktycznie wykonuje, oznacza konieczność wykonywania jej właśnie poprzez Mateusza Morawieckiego—niemającego władzy bez pozwolenia Jarosława Kaczyńskiego, lub mającego ją w zakresie danym przez szefa partii.

Ponadto, sam fakt, że istnieje instancja ponad Prezesem Rady Ministrów, z którym każda kluczowa decyzja musi być skonsultowana, dodaje kolejną, nieformalną strukturę w drabinie decyzyjnej, co spowalnia proces podejmowania decyzji, lecz także osłabia autorytet Prezesa Rady Ministrów wobec formalnie mu podległych członków rządu. Oznacza to sytuacje w której kluczowe decyzje są konsultowane przez ministrów nie z Prezesem Rady Ministrów, lecz z szefem partii, np. z wyłączeniem samego premiera. Oznacza to potencjalny instytucjonalny paraliż i decentralizację władzy wykonawczej pomiędzy ministrów, których premier nie jest w stanie zdyscyplinować. W tej konfiguracji jednak premier ma nadal pewną władzę, więc szef największej partii nie może czuć się zupełnie bezpiecznie. Dlatego np. potencjalnie nakazuje ministrowi odpowiedzialnemu za służby specjalne inwigilacje premiera i jego najbliższych współpracowników, żeby ich kontrolować. Ci omijają procedury, aby przed tą inwigilacją się chronić.

4. Głębsze źródła problemu i co powinno się zmienić

Instytucjonalna patologia w Polsce jest możliwa, ponieważ dominującym źródłem legitymizacji władzy są czynniki pozalegalne, czyli tradycja (wewnątrz partii rządzącej) i charyzma. Nie mamy do czynienia z zbalansowanym miksem władzy legalnej, wspartej o tradycje i charyzmę. Przygnębiającym jest to, że aktualna władza nie widzi w takiej sytuacji niczego wymagającego zmian. Wręcz przeciwnie, z wypowiedzi Jarosława Kaczyńskiego wynika, że polityka oparta na decyzjoniźmie, z pominięciem procedur, jest formą przełamywania tzw. imposybilizmu, czyli zjawiska opisującego niezdolność struktur administracyjnych do wykonywania ambitniejszych i bardziej złożonych zadań. Jednak to właśnie decyzjonizm jest  jednym ze źródeł imposybilizmu, ponieważ tworzy on nieporządek, niejasną hierarchię władzy i niejasny zakres kompetencji konkretnych instytucji. Dobrej jakości prawo i wysokiej jakości kadry, w tym służba cywilna, to metoda na pokonanie imposybilizmu, nie decyzjonizm.

Według autora potencjalnym głównym źródłem figuranctwa jest słabo rozwinięty system partyjny i partycypacja w nim w Polsce, a także tzw. partie wodzowskie. Przykładowo Prawo i Sprawiedliwość ma ok. 60 tysięcy członków, a Platforma Obywatelska ok. 30 tysięcy. W Niemczech członków CDU i SPD liczy się w setkach tysięcy (sic!), a już ewenementem jest np. austriacka OVP, która liczy setki tysięcy członków przy ok. 8 milionach mieszkańców Austrii. Liczebne partie i duże zaangażowanie polityczne na poziomie partyjnym oznacza znacznie większą konkurencje wewnątrzpartyjną, więcej liderów konkurujących ze sobą i tym samym muszących prowadzić tą konkurencje na podstawie kompetencji i umiejętności budowania konsensusu wewnątrzpartii dookoła kluczowych problemów. Zakładając również, że partia nie jest oparta na modelu wodzowskim i charyźmie jednego lidera, to istnieje większa systemowa presja o ubieganie się o oficjalne stanowiska, które dają formalną władzę nad strukturami i narzędzia do rządzenia i w partii i potem w państwie. Warunkiem tego jest oczywiście demokratyczna forma zorganizowania partii, gdzie kluczowym elementem jest sposób wyboru liderów i ich rozliczalność wobec członków partii.

W Polsce mamy bardzo niski poziom kultury demokratycznej wewnątrz partii politycznych, ponieważ decyzje dotyczące kluczowych zagadnień podejmowane są w wąskich kręgach, bez debaty i konsultacji, i potem są niejako oktrojowane na aktyw partyjny, który zasadniczo musi potem wykonać operację intelektualną polegającą na przekonaniu siebie samego do tego co proponuje i robi lider. Jest to proces wtórnej akceptacji i zmiany samego siebie, oczywiście w jakichś światopoglądowo wyznaczonych ramach. Oznacza to również, że aktyw partyjny pełni rolę służebną wobec wodza i ciężko w tej sytuacji mówić o wewnątrzpartyjnej demokracji.

Dlatego główna zmiana, która czeka przed Polską, jeżeli chcemy żyć w kraju praworządnym i demokratycznym, to przedewszystkim zmiana kulturowa, która musi przyjąć formę bardziej demokratycznie zarządzanych i bardziej inkluzywnych partii politycznych. To one są głównym bezpiecznikiem przeciw figurantom. W Polsce musi być promowana i wzrosnąć partycypacja polityczna, w tym uczestnictwo w działalności partyjnej. Musimy skończyć z mentalnym dziedzictwem PRLu, które ze względu na czasy słusznie minione percepuje działalność w i przynależność do partii jako coś niegodziwego. W demokratycznych państwach członkowstwo w partii to chęć wzięcia odpowiedzialności i chęć partycypacji w pracy o dobro wspólne.

Żeby ten wizerunek partyjności się zmienił, a także, żeby presja na demokratyzacje partii była większa, nie ma nic ważniejszego niż rozpoczęcie na poziomie edukacji obywatelskiej, konstytucyjnej i historycznej. Każdy maturzysta powinien potrafić wytłumaczyć czym jest konstytucja, czym jest prawo i ustawy, a także w jaki sposób prawo jest uchwalane, czym jest podział władzy na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, a także wymienić i opisać podstawowe funkcje Sejmu i Senatu, Rady Ministrów, Prezydenta, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. W demokratycznym państwie prawa nie jest akceptowalnym, żeby wyżej wymieniona, fundamentalna wiedza była głównie w posiadaniu albo absolwentów prawa, czy kierunków nauk społecznych, albo była zdobywana samodzielnie i fakultatywnie.

[1] Weber, Max. „The Three Types of Legitimate Domination: „. Essays in Economic Sociology, edited by Richard Swedberg, Princeton: Princeton University Press, 2021, pp. 99-108.

[2] Max Weber (Stanford Encyclopedia of Philosophy)

[3] Acemoglu, Daron, and Robinson, James A. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty. New York: Crown Business, 2012.

co o tym świadczy, że świadomie?

Czy dobrze rozumiem, że jedna z przyczyn kryzysu instytucjonalnego jest brak demokracji wewnątrz partii i partie wodzowskie ?