Aksjologiczne uzasadnienie ustawy wprowadzającej instytucję skargi nadzwyczajnej na etapie legislacji

mgr Michał Puławski

Aksjologiczne uzasadnienie ustawy wprowadzającej instytucję skargi nadzwyczajnej na etapie legislacji

Skarga nadzwyczajna jest nadzwyczajnym środkiem prawnym oraz środkiem zaskarżenia obecnym zarówno w procedurze cywilnej jak i procedurze karnej. Instytucja ta została wprowadzona w drodze ustawy z 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1093 z późniejszymi zmianami). Wprowadzona skarga wywołała wyłom w polskim systemie prawnym, na co wskazuje m.in. wyjątkowy aktywizm wśród sędziów na etapie postępowania legislacyjnego ustawy wprowadzającej tę instytucję. Elementem wyróżniającym skargę nadzwyczajną od innych środków zaskarżenia jest przesłanka ogólna skargi, czyli konieczność wzruszenia orzeczenia by zapewnić zgodność z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Przez tę przesłankę widać nie tylko odesłanie do wzorców zachodnioeuropejskich państw w kontroli prawomocnych orzeczeń, ale także umocowanie konstytucyjne danej instytucji, ponieważ art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi o zasadzie demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Skargę nadzwyczajną określa się w doktrynie jako środek ekstraordynaryjny[1]. Wskazać należy, że brak nadzwyczajnego środka prawnego, w którym można zarzuty ukształtować w oparciu o art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sygnalizowano już od dawna. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2007 roku w postępowaniu toczącym się pod sygnaturą akt SK 7/06 wskazał, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, zaś przywracanie stanu stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego zasługuje na ochronę w ramach zjawisk właściwych dla państwa prawa (w płaszczyźnie generalnej) i jako cel, któremu służy konstytucyjne prawo do sądu – w płaszczyźnie indywidualnej i konkretnej. Dalej Trybunał podkreślił, że podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości, co powoduje, że nie można automatycznie kwestionować doniosłości wyroków wydanych w warunkach, gdy nie kwestionowano konstytucyjności powierzania asesorom czynności sądowych. W dalszej części Trybunał podkreśla, że taki automatyzm działania oznaczałby, że nie uwzględnia się wymagania proporcjonalności oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny przy orzekaniu o konstytucyjności w warunkach konfliktu wartości konstytucyjnych. Z jednej bowiem strony prawidłowo realizowane prawo do sądu wymaga rezygnacji z obsadzania niezawisłego sądu sędziami niewyposażonymi w gwarancje niezawisłości i niezależności, i to decyduje o stwierdzeniu niekonstytucyjności, z drugiej zaś strony, dopuszczenie do podważenia prawomocnych wyroków wydanych przez asesorów w okresie, gdy nie kwestionowano możliwości powierzania im wotum, doprowadziłoby do osłabienia tegoż prawa do sądu i podważyłoby stabilność prawa i bezpieczeństwo prawne. Trybunał wskazał też, że ochrona prawomocności ma konstytucyjne zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mówiącym o działaniu organów władzy publicznej (w tym wypadku sądów) na podstawie i w granicach prawa. Zatem prawomocne rozstrzygnięcia (działające ratione imperii) mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z tego właśnie przepisu. Może być ono przełamane – gdy samo rozstrzygnięcie odbiega od konstytucyjnego standardu (niekonstytucyjność dotycząca prawa materialnego lub procedury, wykorzystanych in concreto, do wydania prawomocnego orzeczenia)[2].

W uzasadnieniu projektu ustawy podniesiono, że instytucja skargi nadzwyczajnej nie tylko nie stoi w sprzeczności ze skargą konstytucyjną (art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ale stanowi uzupełnienie pozostawionej przez nią luki. Skarga konstytucyjna została skonstruowana tak, żeby ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego sprowadzało się do hierarchicznej kontroli norm, odbywającej się w oderwaniu od konkretnego przypadku, mimo że to ów przypadek stał się podstawą sformułowania skargi[3]. Skarga konstytucyjna zbudowana została w oparciu o tzw. wąski model skargi konstytucyjnej[4]. Natomiast skargę nadzwyczajną ukształtowano jako środek prawny skierowany przeciwko prawomocnym orzeczeniom naruszającym standardy określone w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeszcze przed etapem postępowania legislacyjnego autorzy instytucji skargi nadzwyczajnej wskazywali, że zadaniem skargi nadzwyczajnej będzie przede wszystkim korygowanie prawomocnych orzeczeń sądowych wydanych z naruszeniem wartości wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu prezydenckiego projektu do ustawy o Sądzie Najwyższym wskazano, że podstawowym założeniem opiniowanego projektu jest właśnie wprowadzenie instytucji skargi nadzwyczajnej. W powołanym projekcie już na wstępie zauważono, że skarga nadzwyczajna ingeruje w stabilność prawomocnych orzeczeń sądowych, jednakże powołano argumenty mające przemawiać za przyjętym odstępstwem od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych. Wskazano, że podstawowym motywem towarzyszącym wprowadzeniu skargi nadzwyczajnej jest przekonanie, że wyroki sądowe powinny być sprawiedliwe, wydane na podstawie prawidłowo zrekonstruowanych norm prawnych, a także odpowiadać poprawnie zebranemu i ocenionemu materiałowi dowodowemu. Podkreślono, że orzeczenia niespełniające tych standardów, przez to niezgodne z podstawowymi kryteriami sprawiedliwości, wymagają korekty, nawet w przypadku, gdy są już prawomocne. Projektodawca miał świadomość tego, że skonstruowany przez niego środek prawny może potencjalnie godzić we wspomnianą już wartość jaką jest stabilność orzecznictwa sądowego, jednakże wskazano, że w demokratycznym państwie prawnym istnieje nakaz ukształtowania środków prawnych służących ochronie obywateli przed prawomocnymi orzeczeniami, obarczonymi szczególnie poważnymi wadami naruszającymi wartości konstytucyjne, przy zachowaniu przez ustawodawcę przy konstruowaniu środków prawnych zmierzających do wzruszenia prawomocnych orzeczeń szczególnej staranności przy kształtowaniu przesłanek tychże środków prawnych przy wyważeniu wszystkich kolidujących wartości ze szczególnym uwzględnieniem stabilności orzeczeń sądowych, która jak już wyżej wspominano stanowi wartość konstytucyjną samą w sobie.

Projektodawca podkreślił, że zasadniczym celem instytucji skargi nadzwyczajnej ma być eliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń, które naruszają zasady określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na daleko idący charakter skargi nadzwyczajnej oraz powołane już w samym uzasadnieniu projektu ustawy przez jej autorów podkreślono, że przedmiotowy środek prawny będzie miał charakter wyjątkowy oraz subsydiarny. Projektodawca widząc występującą w polskim porządku prawnym do dawna lukę w konieczności realizacji sprawiedliwości społecznej w orzecznictwie sądowym, gdyż dotychczas występujące środki prawne nie są w stanie tej luki uzupełnić ukształtował skargę nadzwyczajną jako środek o tak daleko idących skutkach. Powyższe spowodowało, że już sam projektodawca zauważył możliwość wspomnianej już wcześniej kolizji wartości, tj. stabilności orzeczeń sądowych oraz zasady sprawiedliwości społecznej w orzecznictwie sądów, którą należy rozumieć jako orzecznictwo wolne od wad w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego, procesowego, czy też ustalenie stanu faktycznego w sprawie z rażącym naruszeniem zasad postępowania dowodowego[5].

W samej konstrukcji skargi nadzwyczajnej zauważyć można, że na etapie postępowania legislacyjnego dostrzeżono kolizję wartości w postaci stabilności orzeczeń sądowych oraz zasady demokratycznego państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej w drodze stosowania prawa przez władzę sądowniczą, dlatego też w toku tego postępowania zasadnicza dyskusja dotyczyła ukształtowania przesłanek tego środka prawnego. Pierwotnie w projekcie ustawy wprowadzającej skargę nadzwyczajną jej przesłankę ogólną sformułowano w następujący sposób: od każdego prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, może być wniesiona skarga nadzwyczajna, jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia praworządności i sprawiedliwości społecznej. Zatem przesłanką ogólną skargi nadzwyczajnej pierwotnie miała być konieczność dla zapewnienia praworządności i sprawiedliwości społecznej. Ostatecznie jednak po zakończeniu postępowania legislacyjnego przesłankę ogólną skargi nadzwyczajnej ukształtowano w następujący sposób: jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, od prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego lub sądu wojskowego kończącego postępowanie w sprawie może być wniesiona skarga nadzwyczajna. Wskazaną wcześniej praworządność i sprawiedliwość społeczną zastąpiono zgodnością z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. W tej sposób instytucja skargi nadzwyczajnej została ściśle powiązana z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co w dostateczny sposób wskazało jaki jest jej cel oraz podkreśliło, że skarga nadzwyczajna służy zapełnieniu istniejącej dotychczas luki pomiędzy skargą konstytucyjną a skargą kasacyjną.

Kolejnym zasadniczym problemem jaki był dyskutowany na etapie postępowania legislacyjnego ustawy wprowadzającej instytucję skargi nadzwyczajnej była legitymacja do wniesienia tejże skargi. Pierwotnie projektodawca założył bardzo szeroki zakres legitymacji do wniesienia skargi nadzwyczajnej, lecz z zastosowaniem zasady oficjalności, tj. wykluczenia wniesienia skargi nadzwyczajnej osobiście przez stronę (odpowiednio uczestnika postępowania), choćby nawet za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika, tj. będącego adwokatem i radcą prawnym. Projektodawca zaproponował, aby skarga nadzwyczajna mogła być wniesiona przez Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, grupę co najmniej 30 posłów lub 20 senatorów oraz w zakresie swojej właściwości Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Pacjenta, Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego i Rzecznik Finansowy. W dalszej części projektodawca zawarł klauzulę zgodnie, z którą skargę nadzwyczajną grupę posłów lub senatorów wnosi się za pośrednictwem Marszałka Sejmu lub Marszałka Senatu, który oprócz wskazanego przez grupę posłów lub senatorów przedstawiciela, może upoważnić pracownika odpowiednio Kancelarii Sejmu lub Kancelarii Senatu, adwokata lub radcę prawnego do popierania wniesionej skargi. W toku postępowania legislacyjnego pojawiły się zarzuty nadmiernej ingerencji władzy ustawodawczej w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, co przecież w myśl Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest wyłączną domeną władzy sądowniczej. Pojawiły się zarzuty naruszenia przez ustawę w takim kształcie szeregu przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym art. 45 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 173. W toku postępowania legislacyjnego projektu ustawy, w której skonstruowano instytucję skargi nadzwyczajnej pojawiły się także głosy, aby legitymację do wniesienia tego środka ukształtować szeroko, tak jak jest to przyjęte w przypadku legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej czy kasacji. Takie głosy pojawiały się w środowisku adwokatów oraz radców prawnych. Sugerowano, aby skargę nadzwyczajną mógł wnieść każdy mający status strony (odpowiednio uczestnika postępowania) pod warunkiem reprezentacji przez zawodowego pełnomocnika procesowego, tj. będącego adwokatem lub radcą prawnym. Ostatecznie w toku postępowania legislacyjnego uznano, że z uwagi na szczególnie wyjątkowy charakter skargi nadzwyczajnej, wątpliwości jakie ten środek prawny wywołuje w zakresie kolizji wartości w postaci stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także poważnych skutków jakie może wywołać orzeczenie wydane na skutek wniesienia skargi nadzwyczajnej zawężono krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nadzwyczajnej oraz nie przystano na propozycję środowiska adwokatów i radców prawnych w zakresie przyznania najszerszej możliwej legitymacji dla nadzwyczajnego środka prawnego. Na skutek powyższego legitymację do wniesienia skargi nadzwyczajnej ukształtowano w następujący sposób: skargę nadzwyczajną może wnieść Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz w zakresie swojej właściwości, Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Pacjenta, Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, Rzecznik Finansowy, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców i Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przyjęto, że grupa posłów oraz senatorów nie może uczestniczyć w żaden sposób w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, chociażby nawet jako inicjatorzy skargi nadzwyczajnej. Posłowie i senatorowie z zasady nie posiadają specjalistycznej wiedzy z zakresu nadzwyczajnych środków prawnych, tak jak z zasady występuje to w przypadku pozostałych podmiotów, które zgodnie z projektem, a także brzmieniem ustawy po jej uchwaleniu, uprawnione są do wniesienia skargi nadzwyczajnej. Wobec powyższego legitymację do wniesienia skargi przyznano, zgodnie z zasadą oficjalności profesjonalnym podmiotom, do których ustawowo należy dbałość o realizację zasady sprawiedliwości społecznej.

W uzasadnieniu projektu wskazano też na silne powiązanie skargi nadzwyczajnej z aksjologią. Wskazano, że jednym z głównych motywów przeprowadzania reformy sądownictwa, w tym poprzez wprowadzenie instytucji skargi nadzwyczajnej jest bardzo niskie zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości. Wobec powyższego autorzy projektu zdecydowali się, aby do rozpoznania skargi nadzwyczajnej powołać trzyosobowy skład w postaci dwóch sędziów Sądu Najwyższego oraz jednego ławnika Sądu Najwyższego. Zdaniem autorów projektu powyższe rozwiązanie wprowadzi udział czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i zwiększy zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości, Sądu Najwyższego jak i instytucji skargi nadzwyczajnej.

Pomimo różnych obaw jakie pojawiły się w toku postępowania legislacyjnego ostatecznie uznano, że skarga nadzwyczajna jest koniecznym środkiem prawnym, gdyż w polskim porządku prawnym zarówno ustawodawca, jak i doktryna i orzecznictwo od lat dostrzegają lukę w postaci braku możliwości realizacji zasady sprawiedliwości społecznej poprzez eliminowanie rażąco błędnych i jednocześnie prawomocnych orzeczeń sądowych. Jednocześnie dostrzeżono kolizję wartości pomiędzy stabilnością prawomocnych orzeczeń sądowych oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego realizującą zasadę sprawiedliwości społecznej w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Ostatecznie uznano, że koniecznym jest realizacja tej drugiej wartości, jednakże z poszanowaniem tej pierwszej. Wobec czego w toku postępowania legislacyjnego ukształtowano przesłankę ogólną skargi nadzwyczajnej odmiennie niż chciał projektodawca, a także zawężono krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nadzwyczajnej. Nadto, celem uniknięcia spadku autorytetu pozostałych izb Sądu Najwyższego, w toku postępowania legislacyjnego przyjęto poprawkę w świetle której niedopuszczalne jest wniesienie skargi nadzwyczajnej od orzeczenia które zapadło na skutek rozpoznania sprawy przez Sąd Najwyższy (przykładowo przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej czy kasacji). Zmiany w procesie legislacyjnym nie ograniczały się tylko do zawężania potencjalnych przypadków zastosowania skargi nadzwyczajnej, gdyż jedna ze zmian dotyczyła ich poszerzenia, tzn. przesłanki szczególne skargi nadzwyczajnej zostały ukształtowane na zasadzie alternatywy łącznej (pierwotnie projektodawca wymagał, aby wszystkie były spełnione łącznie).

Wskazać ponadto należy, że w toku postępowania legislacyjnego w środowisku prawniczym występowała gorąca dyskusja co do wprowadzenia do polskiego porządku prawnego skargi nadzwyczajnej. Pojawiały się nawet głosy, aby w ogóle nie przyjmować instytucji skargi nadzwyczajnej, całkowicie ustępując wartości jaką jest stabilność prawomocnych orzeczeń sądowych. Ostatecznie jednak ustawodawca nie przychylił się do tych poglądów uznając, że skarga nadzwyczajna wzmacnia standard ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki[6]. Skarga nadzwyczajna weszła do polskiego porządku prawnego 3 kwietnia 2018 roku. W związku z tym od tej daty istnieje możliwość wniesienia skargi nadzwyczajnej.

[1] A. Kotowski, Skarga nadzwyczajna na tle modeli kontroli odwoławczej, „Prokuratura i Prawo” 2018/9, s. 51–52.

[2] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2007 roku, sygnatura akt SK 7/06, OTK-A 2007, nr 9, poz. 108.

[3] Z. Czeszejko-Sochacki, Formy naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2003, s. 82

[4] L. Bosek, M. Wild, Komentarz do art. 79 [w:] Konstytucja RP, t. 1, red. M. Safjan, L. Bosek, s. 1820.

[5] K. Szczucki [w:] Ustawa o Sądzie Najwyższym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 89.

[6] A. Michalak, Skarga nadzwyczajna – dopełniający czy konkurencyjny wobec skargi konstytucyjnej instrument ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki, „Przegląd Sejmowy” 2019/2, s. 90).