Dr Kamil Stępniak
Swoboda legislacyjna ustawodawcy nie jest nieograniczona i nie można traktować jej jako władzy nieskrępowanej. Oczywiście należy wskazać, że to parlament jest jedynym organem właściwy do stanowienia prawa w formie ustaw[1]. Natomiast zasadnym jest odwołanie się do pojęcia tzw. materii ustawowej. Rację ma Andrzej Jackiewicz, który pisze „dla określenia ram materii ustawowej kluczowe znaczenie posiada zasada nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy. Ustawodawca może więc regulować ustawą wszelkie kwestie, nadające się do regulacji prawnej, byleby tylko zachował normatywny charakter aktu oraz zachował zgodność z aktami o wyższej mocy prawnej. Ograniczenie tej zasady, a więc wyłączenie jakiejś materii spod regulacji ustawowej należy traktować jako wyjątek”[2]. Ponadto autor ten wskazuje, że „powiązana z niniejszą tematyką zasada prymatu ustawy (…) oznacza, że ustawa tworzy normy prawne o samoistnym charakterze, niewymagające dla ich obowiązywania innej podstawy prawnej. Ustawowe normy prawne są więc normami pierwotnymi dla wszelkiej problematyki regulowanej prawnie”[3].
Jednak należy zauważyć, że materię ustawową – pomimo swobody ustawodawcy – bezsprzecznie ograniczają inne akty prawa. Wśród nich możemy wyróżnić przede wszystkim postanowienia Konstytucji RP, ale także akty prawa międzynarodowego, w szczególności w zakresie przekazanych kompetencji na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, ale też ratyfikowanych w trybie art. 89 Konstytucji RP. Pewną specyficzną sytuację ograniczenia swobody ustawodawcy stanowią Regulamin Sejmu oraz Regulamin Senatu[4]. Zatem niniejsze ograniczenia materialne wynikają wprost z przyjętego systemu źródeł prawa oraz ich hierarchii.
Sam zakaz wkraczania przez ustawodawcę zwykłego w materię konstytucyjną wynika przede wszystkim z przyjętej w art. 87 Konstytucji RP hierarchicznej budowy źródeł prawa oraz wynikającej z niej konsekwencji względem badania tejże hierarchiczności[5]. Konstytucja RP w sposób specyficzny determinuje pewnego rodzaju obowiązki wydawania aktów normatywnych oraz ich relację z przedmiotową materią. Należy bowiem zauważyć, że oprócz swobody ustawodawcy względem kształtowania stanu prawnego – poza wkraczanie w materię konstytucyjną (o czym pisałem powyżej) – w niektórych sytuacjach Konstytucja RP determinuje przedmiot regulacji bądź ogranicza swobodę legislacyjną, a także ustanawia specyficzne warunki do podejmowanych w drodze ustawy rozstrzygnięć.
W Konstytucji RP istnieje szereg sytuacji, w których ustrojodawca określa, że dana problematyka musi być rozstrzygnięta przez ustawę, bądź w inny sposób kształtuje obowiązki ustawodawcy. Tym samym niejako determinuje działalność legislacyjną parlamentu, co za tym idzie w pewien sposób wpływa na swobodę ustawodawczą. Należy zauważyć, że w przedmiotowym zakresie znajdziemy w Konstytucji RP homogenicznie ukształtowane regulacje, które możemy pogrupować w następujący sposób:
- Pewien przedmiot musi być rozstrzygnięty w drodze ustawowej, o czym przesądza zwrot „(…) określa ustawa”. Zatem nie ma w tym przypadku luzu decyzyjnego, co do tego, czy dana regulacja ma być przyjęta. Ustawodawca jest zobowiązany do podjęcia danych rozstrzygnięć, o czym przesądza zwrot „określa”. Zarówno posiada on swobodę co do tego, w jaki sposób ureguluje daną materię, przy jednoczesnym założeniu konieczności rozwinięcia i poszanowania norm zawartych w Konstytucji RP. Przykładem może być art. 15 ust. 2 Konstytucji RP „zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa”. Należy zauważyć, że w niniejszym wypadku mamy również do czynienia z wytycznymi co do samej treści aktu (konieczność uwzględnienia określonych więzi oraz zapewnienie zdolności do wykonywania zadań publicznych).
- Przedmiot może być uregulowany przez ustawodawcę. Nie ma zatem obowiązku podejmowania regulacji, ale ta jest określona jako możliwa ze względu na szczególnie istotną materię. Art. 17 ust. 2 Konstytucji RP stanowi „w drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej”.
- Przedmiot regulacji musi zostać ustanowiony w ustawie, a dodatkowo musi wynikać z umowy zawartej przez określony organ. Zob. np. art. 25 ust. 5 Konstytucji RP: „stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami. Jak podaje Piotr Tuleja „art. 25 ust. 4 i 5 Konstytucji stanowi szczególny przykład ograniczenia proceduralnego i przedmiotowego zakresu swobody ustawodawcy ze względu na pozycję podmiotów niepaństwowych”[6].
- Ograniczenie pewnych konstytucyjnych wolności jest możliwe, ale wyłącznie w drodze ustawy. Zatem wszystkie istotne materie dotyczące danego ograniczenia muszą być zawarte w ustawie. Ich doprecyzowanie może znaleźć miejsce w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy. Ograniczenia takie mogą również wynikać z prawa międzynarodowego[7]. Przykładem takiego rozwiązania może być art. 22 Konstytucji RP, który stanowi: „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”. Zatem przy ograniczaniu niniejszej wolności także wskazano wymóg materialny w postaci pojęcia nieostrego odwołującego się do pewnego pozaprawnego systemu wartości.
- Klauzule limitacyjne wraz z generalną klauzulą limitacyjną wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Zatem oprócz konieczności regulacji ustawowej w przypadku konieczności ograniczenia i wolności człowieka i obywatela, ustrojodawca określił kryteria materialne. Mają one odpowiedzieć na pytanie, „czy dana sfera w ogóle dopuszcza ingerencję ze strony demokratycznego ustawodawcy”[8].
- Podobnie w art. 41 ust. 1 ustrojodawca przewidział, że będą istniały (czyli muszą zostać uregulowane w akcie rangi ustawowej) przesłanki ograniczania nietykalności osobistej i wolności osobistej, ale jej pozbawienie i ograniczenie „może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie”. Zatem przedmiot regulacji determinowany przez Konstytucję RP dotyka w tym wypadku zarówno uregulowania wymagań materialnych, jak i proceduralnych[9].
- Wyłączność ustawy dotyczącej ustanawiania przepisów karnych. Zatem jednostka nie może ponosić odpowiedzialności na podstawie przepisów, które nie wynikają z aktu rangi ustawowej, co wynika wprost z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Monika Florczak-Wątor wskazuje: „odpowiedzialność karna w rozumieniu art. 42 obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności o charakterze represyjnym (…). Zakresem normowania komentowanego przepisu objęta jest zatem także odpowiedzialność dyscyplinarna, karnoskarbowa, odpowiedzialność za wykroczenia oraz odpowiedzialność podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (…) W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się jednak, że art. 42 do odpowiedzialności karnej w ścisłym tego słowa znaczeniu (za przestępstwa i wykroczenia) oraz odpowiedzialności karnoskarbowej (…) znajduje bezpośrednio, a do innych rodzajów odpowiedzialności represyjnej, w tym np. odpowiedzialności dyscyplinarnej, przepis ten należy stosować odpowiednio”[10]. Ponadto wyłączność ustawy w sprawie nakładania podatków, danin publicznych, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków[11]. Czy też wprowadzanie stanów nadzwyczajnych[12].
- Wykazanie wprost na możliwość uregulowania danej kwestii przez umowę międzynarodową lub ustawę wykonującą akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową. Zatem w niniejszym przypadku ciężar regulacji jest powiązany ze stosunkami prawnomiędzynarodowymi Rzeczpospolitej Polskiej[13].
- Ustawa jako swoboda ustawodawcy do dookreślenia konstytucyjnego wyjątku. Można ten przykład wyeksplikować na podstawie art. 70 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że „nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna (zatem jest to reguła – przyp. K.S.). Ustawa może dopuścić świadczenia niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością”. Zatem art. 70 ust. 2 in fine dopuszcza odstępstwo od głównego założenia bezpłatności nauki wyposażając ustawodawcę zwykłego w kompetencję do uregulowania niniejszej tematyki. Natomiast w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny sformułował szereg wymagań co do tego, jakie przesłanki materialne muszą zostać spełnione, aby można było wprowadzić odpłatność studiów w szkołach publicznych[14].
- Istnieją również przepisy Konstytucji RP, które w sposób negatywny określają przedmiot regulacji ustawowej. Zabraniają one podejmowania określonych rozwiązań legislacyjnych przez parlament – ograniczając wprost swobodę legislacyjną. Art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi: „ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia wolności lub praw”.
- Przepisy określają także niekiedy wyłączną kompetencję do regulacji danej materii, np. kompetencja Sejmu do uchwalania budżetu w formie ustawy budżetowej[15].
Kolejną kwestią wymagającą wyeksplikowania jest art. 92 ust. 1, który określa w jaki sposób ustawodawca może upoważnić organy wskazane w Konstytucji do wydania rozporządzenia (czyli aktu wykonawczego). Jak podkreśla Marek Zubik, rozporządzenia są niesamoistnymi źródłami prawa, a dopuszczalność ich wydania uzależniona jest od wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie[16]. Dodatkowo należy zauważyć, że rozporządzenie musi być wydane w celu wykonania ustawy, więc delegacja ustawowa musi normować oprócz organu właściwego do wydania aktu, także zakres spraw przekazany do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Co więcej, istnieją sytuację, gdy przedmiot regulacji ustawowej powinien być ograniczany ze względu na przyjęte w Konstytucji RP zasady prawa. Za przykład mogą posłużyć zmiany w sądownictwie. Zgodnie z art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz z art. 173 Konstytucji RP sądy i trybunały muszą cechować się w Rzeczpospolitej Polskiej odrębnością i niezależnością. Zatem uprawnienie wynikające z art. 180 ust. 5 oraz art. 176 ust. 2 Konstytucji RP nie mogą być interpretowane w ten sposób, aby prowadziły do nadmiernej ingerencji ustawodawcy w sądownictwo. W szczególności, aby powodowały zmiany o charakterze ustrojowym. Jak wskazuje Ryszard Piotrowski „konstytucyjną granicą zmian ustroju sądownictwa jest poszanowanie prawa do sądu w rozumieniu art. 45 i art. 173 Konstytucji RP. Zmiany ustroju sądów prowadzące do stworzenia warunków, w których wątpliwe staje się przekonanie o niezależności sądów i niezawisłości sędziów, powodują zniesienie konstytucyjnie ustanowionego ustroju sądownictwa”[17].
Zatem przykład ten ukazuje, że są sytuacje, w których ustawodawca musi uwzględniać zasady konstytucyjne wpływające na cały system prawny. Podobne regulacje moglibyśmy bowiem odnieść np. do samorządów, pozycji ustrojowej organów (np. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji) czy innych materii wynikających wprost z przepisów Konstytucji RP.
Mając na względzie wymienione założenia teza dotycząca swobody ustawodawcy oczywiście jest uzasadniona, ale także wymaga doprecyzowania. Powyżej przedstawiłem wyłącznie niektóre ograniczenia swobody legislacyjnej ustawodawcy, które wynikają wprost z Konstytucji RP. Bezsprzecznie należy wskazać, że niniejsza tematyka wymaga dalszych badań, a także analiz. Ze względu na krótką formę tekstu a jednocześnie bardzo rozległą tematykę artykułu, nie wszystkie koncepcje czy opracowania zostały przedstawione w tekście. Jednakże mam nadzieję, że może być on przyczynkiem do dalszej dyskusji nad koncepcją swobody ustawodawcy w świetle regulacji konstytucyjnych.
Bibliografia:
Literatura:
Florczak-Wątor M., art. 42, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019.
Jackiewicz A., Konstytucyjny system źródeł prawa, [w:] Prawo konstytucyjne, red. S. Bożyk, Białystok 2014.
Kustra A., Kelsenowski model kontroli konstytucyjności prawa a integracja europejska. Studium wpływu, Toruń 2015.
Piotrowski R., Konstytucyjne granice zmian ustroju sądownictwa, [w:] Konstytucyjne granice zmian ustroju sądownictwa i statusu prawnego sędziów (nad?) użycie art. 180 ust. 5 Konstytucji RP, red. S. Biernat, Warszawa 2021.
Tuleja P., art. 22, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019
Tuleja P., art. 26, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019.
Zubik M., Prawo konstytucyjne współczesnej Polski, Warszawa 2020.
Orzecznictwo:
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. U 10/92.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99.
Akty normatywne:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483).
[1] Mam na myśli postępowanie ustawodawcze związane z działalnością Sejmu, następnie rozpatrywanie ustawy przez Senat, a także w dalszej kolejności działanie Prezydenta zmierzające do podpisania ustawy lub skierowania jej do ponownego rozpatrzenia z umotywowanym wnioskiem, albo skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej. Por. przepisy art. 118-122 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja RP). Jednocześnie abstrahuję od wydawania przez Prezydenta RP rozporządzeń z mocą ustawy w trybie art. 234 ust. 1 Konstytucji RP.
[2] A. Jackiewicz, Konstytucyjny system źródeł prawa, [w:] Prawo konstytucyjne, red. S. Bożyk, Białystok 2014, s. 117-118.
[3] Zob. Ibidem, s. 118-119.
[4] Por. szerzej Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. U 10/92.
[5] Por. szerzej: A. Kustra, Kelsenowski model kontroli konstytucyjności prawa a integracja europejska. Studium wpływu, Toruń 2015.
[6] Zob. P. Tuleja, art. 26, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 104
[7] Zob. P. Tuleja, art. 22, [w:] op. cit,, s. 93
[8] M. Zubik, Prawo konstytucyjne współczesnej Polski, Warszawa 2020, s. 120.
[9] Por. także chociażby art. 42 ust. 1.
[10] M. Florczak-Wątor, art. 42, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 151.
[11] Por. art. 217 Konstytucji RP.
[12] Art. 228 ust. 1 Konstytucji RP.
[13] Por. art. 55 ust. 2 Konstytucji RP. Także w niniejszym nurcie można odnieść się do art. 59 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że „zakres wolności zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców oraz innych wolności związkowych może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe”. Czy też art. 117 Konstytucji RP „zasady użycia Sił Zbrojnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa ratyfikowana umowa międzynarodowa lub ustawa. Zasady pobytu obcych wojsk na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zasady przemieszczania się ich przez to terytorium określają ratyfikowane umowy międzynarodowe lub ustawy”.
[14] Zob. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99.
[15] Por. art. 218 Konstytucji RP.
[16] M. Zubik, op. cit., s. 85.
[17] R. Piotrowski, Konstytucyjne granice zmian ustroju sądownictwa, [w:] Konstytucyjne granice zmian ustroju sądownictwa i statusu prawnego sędziów (nad?) użycie art. 180 ust. 5 Konstytucji RP, red. S. Biernat, Warszawa 2021, s. 23
