W poszukiwaniu rodzimych wzorców zasady określoności przepisów prawa – krótko o doświadczeniach polskich z lat 1918-1989

mgr Konrad Rokicki

W poszukiwaniu rodzimych wzorców zasady określoności przepisów prawa – krótko o doświadczeniach polskich z lat 1918-1989

            „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Tak prezentuje się treść art. 2 obecnie obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r. Mimo dość ogólnego brzmienia niniejszego przepisu, stanowi on jeden z fundamentów charakteru Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa, ponieważ to m.in. z niego wywodzone są podstawowe, konstytucyjne zasady określające kierunki, jakimi powinny kierować się organy stanowiące i stosujące prawo. Na gruncie art. 2 Konstytucji – co znajduje odbicie w doktrynie i orzecznictwie – wywodzi się m.in. zasady prawidłowej legislacji, której jednym z istotnych elementów jest zasada określoności przepisów prawa.

Nie wchodząc głębiej w historię prób zdefiniowania, co dokładnie za tą zasadą stoi, na potrzeby niniejszego tekstu wystarczy zaznaczyć, że jej przestrzeganie ma służyć dojściu do postulowanego stanu, w którym prawo jest „jasne” tj. m.in. „aby adresat mógł bez trudności określić prawne konsekwencje swego postępowania”. Jest ona ściśle powiązana z – również wywodzoną z art. 2 Konstytucji – zasadą zaufania obywateli do państwa, która „rodzi (…) obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać praw obywateli, konstruując system prawa jasny, spójny i zrozumiały dla obywateli, dający im gwarancję stabilności prawa”.

Zasada określoności prawa jest więc istotna dla sprawnego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, ponieważ dąży do uczynienia systemu prawnego – przy wszystkich problemach wynikających z wieloznaczności języka oraz zawiłości niektórych terminów i spraw – możliwie zrozumiałym dla wszystkich stron stosunków prawnych w państwie. To ważne zarówno dla instytucji prawo stosujących, dla prawników je interpretujących i – wreszcie – dla obywateli, którzy nie muszą zasadniczo się na nim znać, a którzy jednocześnie składają się na Naród będący suwerenem RP (a zatem powinni móc temu państwu ufać, by je aktywnie współtworzyć).

Oba przedstawione wyżej cytaty odnoszące się do „jasności prawa” pochodzą wprawdzie z wyroków wydanych we wczesnym okresie orzekania Trybunału Konstytucyjnego (odpowiednio sygn. K. 7/99 i K. 7/89 – w tym drugim przypadku jeszcze przed uchwaleniem obecnej konstytucji), jednakże – jako że stanowiły punkty wyjścia dla rozważań doktryny po transformacji ustrojowej – wydają się wystarczające dla niniejszego zarysu. Prawo bowiem nie wzięło się znikąd i jest mocno uwarunkowane bieżącym kontekstem polityczno-społecznym, który jest także zakorzeniony w tradycji myśli i doświadczeniach historycznych (tak społeczeństw jak i poszczególnych osób – wszak wielu prawników dokonujących dziś wykładni obowiązujących przepisów dorastało mając za punkt odniesienia zupełnie inną rzeczywistość tzw. „Polski Ludowej”).

Należy zatem zadać sobie pytanie o pewne elementy polskiej tradycji prawnej, z których czerpać mogli – mniej lub bardziej świadomie – późniejsi interpretatorzy prawa wywodzący określoność prawa z zasady demokratycznego państwa prawnego (wyrażonej expressis verbis już na wczesnym etapie transformacji ustrojowej, bo w ramach tzw. „noweli grudniowej” z końca 1989 r.). Myśl o tym, że przepisy powinny być uporządkowane i możliwe do zrozumienia jest znacznie starsza od wyżej sformułowanych (w takiej formie) zasad, a i wydaje się, że można ogólnie przyjąć, iż – poza przykładami wynikającymi ze złej woli rządzących, szczególnie w państwach autorytarnych i totalitarnych w XX w. – celem prawodawców w ostatnich wiekach nie było tworzenie prawa niezrozumiałego bądź podlegającego nadmiernie arbitralnej interpretacji. Z kolei o przywiązaniu polskiego społeczeństwa do własnego dziedzictwa historycznego świadczą nie tylko dość szerokie zainteresowanie historią, ale także i np. przejmowanie nazw dawnych instytucji (tu można wskazać częste odwoływanie się do idei przedrozbiorowej samorządności sejmikowej przez prasę „solidarnościową” w latach 1980-1981 jak również pozostanie przy nazwach urzędów takich jak „starosta” czy „wojewoda” w toku XX w.).

Lata 1918-1989 to dla historii Polski okres burzliwy i niejednolity. Wówczas zostały uchwalone trzy konstytucje (z lat 1921, 1935 i 1952) oraz dwie „małe” konstytucje (z lat 1919 i 1947). Trzy „kompletne” ustawy zasadnicze stanowią dziedzictwo zupełnie odmiennych historycznie okresów i tak jak konstytucję marcową możemy uznać za pewne podsumowanie dyskusji wokół ogólnego kształtu odradzającego się państwa polskiego, tak konstytucja kwietniowa miała być swoistym ukoronowaniem niedemokratycznych przemian politycznych za rządów sanacyjnych, zaś konstytucja lipcowa – procesu powojennej stalinizacji Polski. Każda z nich w odmiennym kierunku kreowała stosunki państwo-obywatel oraz podstawowe zasady w zakresie ustawodawstwa. Jednocześnie żadna z nich, podobnie jak konstytucja z 1997 r., nie zawierała w sobie wprost przepisu formułującego zasadę określoności prawa lub doń analogiczną.

Prace nad pierwszą z XX-wiecznych polskich konstytucji trwały w niezwykle osobliwych warunkach: walk o granice odradzającej się Rzeczypospolitej na wielu odcinkach, a także silnych sporów pomiędzy stronnictwami, które weszły w skład Sejmu Ustawodawczego w 1919 r. W efekcie ustawa zasadnicza stanowiła kompromis polityczny przygotowany pod presją czasu, czego skutki zostały szybko zauważone. Akt ten nie zawierał w sobie wielu znanych nam współcześnie zasad ustrojowych, zagadnienia ustawodawstwa były nader lakoniczne, a liczne nieprecyzyjne sformułowania (np. zasada dekoncentracji administracji państwowej z art. 66 przy jednoczesnym – i określonym w tym samym przepisie – zespoleniu jej w ramach jednego urzędu) budziły wątpliwości przedstawicieli doktryny. Jednakże sam fakt, iż polskim naukowcom nie była obojętna kwestia „jasności” przepisów najważniejszego aktu prawnego świadczyła o faktycznym poczuciu tożsamym z celem zasady określoności prawa.

Poczucie to miały również władze. Ustalenie zasad dobrego stanowienia prawa było ważne w praktyce administracyjnej, jako że na wielu urzędach obsadzani byli ludzie niekoniecznie biegli w pracach nad wydawaniem aktów prawnych (co szczególnie zrozumiałe, zważywszy na np. młody wiek państwa i braki kadrowe w niektórych miejscach). W związku z tym (choć nominalnie dotyczyły one tylko prac nad ustawami i rozporządzeniami) w następnych latach zaczęły być publikowane opracowania zasad techniki prawodawczej; najpierw jako okólnik ministra spraw wewnętrznych w 1929 r., później w formie publikacji książkowej z 1939 r. Również w późniejszym okresie II RP powstawały teksty naukowe dotyczące tych zagadnień (ważne miejsce zajmują tu prace międzywojennego administratywisty, Romana Hausnera), w których istotne miejsce zajmowały postulaty używania powszechnie zrozumiałych konstrukcji językowych oraz uzasadniania racji wydania aktu prawnego, gdy nie wynikały one bezpośrednio z litery konkretnych przepisów. Niektóre z kompleksowych ustaw wydanych w tym okresie uchodziły – nawet po latach i za granicą – za przykłady nowoczesnego ustawodawstwa kierującego się duchem tych zasad (np. kodeks karny z 1932 r.). Sama konstytucja z 1935 r. była w zakresie niektórych przepisów (np. Rozdział VI. Ustawodawstwo) aktem bardziej konkretnym od swojej poprzedniczki.

Jednocześnie podkreślić należy, że istotnie zmienił się charakter państwa – od 1926 r. praktyka ustrojowa Rzeczypospolitej zaczęła zmierzać w stronę znacznego ograniczenia kompetencji władzy ustawodawczej względem wykonawczej, zwiększenia arbitralności władzy administracyjnej przy podejmowaniu decyzji na różnych szczeblach, a praktyka polityczna wiązała się ze znacznymi utrudnieniami funkcjonowania krytyków rządów sanacyjnych. Najbardziej jaskrawą formę zmiany te przybrały już w okresie obowiązywania konstytucji kwietniowej, kiedy kręgi władzy – związane m.in. z powstałym w 1937 r. Obozem Zjednoczenia Narodowego – stawały się znacznie bardziej nacjonalistyczne. Na gruncie ustawodawczym zmiany te wiązały się z wprowadzaniem ustaw pogłębiających uznaniowość interpretacji litery prawa przez administrację i np. sądy (na czoło wysunąć można tu głośną ustawę o ochronie imienia Józefa Piłsudskiego z 1938 r., określającą sankcję karną za ogólnikowe „uwłaczanie imieniu Józefa Piłsudskiego”), zaś praktyką były także zmiany personalne mające na celu ustanawianie urzędników skłonnych podejmować decyzje w zgodzie z „duchem” rządów sanacyjnych (czego dobrym przykładem było odwołanie w 1938 r. Henryka Józewskiego – wieloletniego wojewody wołyńskiego, który słynął z przyjaznej wobec Ukraińców polityki społecznej i kadrowej). Taką ewolucję ustroju II Rzeczypospolitej, podporządkowującą w dużym stopniu prawo potrzebom idei politycznej i niejednokrotnie naruszającą rozumiane współcześnie zasady dobrej legislacji, przerwał wybuch II wojny światowej. 

Z kolei po 1944 r. tj. od utworzenia Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego i stopniowego procesu „wyzwalania” ziem polskich przez Armię Czerwoną, charakter państwa zaczął ewoluować w stronę odbiegającą od standardów państwa demokratycznego. Komuniści, którzy od początku arbitralnie uznali obowiązywanie konstytucji marcowej (w miejsce „faszystowskiej konstytucji kwietniowej”) i uzurpowali sobie prawo do rządzenia powojenną Polską (także w zakresie władzy ustawodawczej, gdyż zdominowana przez to stronnictwo Krajowa Rada Narodowa była samozwańczym parlamentem), bardzo szybko zaczęli ustanawiać prawo drogą licznych dekretów, częściowo wyłączających przedwojenne ustawodawstwo, często z celowym zastosowaniem skrajnie nieostrych przepisów. Niekiedy zmiany te w groteskowy sposób eliminowały podstawowe, przedwojenne normy ustawowe (np. w niektórych przypadkach uznaniowo znosząc wymóg ukończenia studiów prawniczych do mianowania na sędziego), ale też często służyły pacyfikacji społeczeństwa. Szczególnie dramatyczne było tu specjalne ustawodawstwo karne, którego surowość – wraz z łamaniem prawa procesowego – skończyła się tragedią tysięcy ludzi, opartą na kompletnie naciąganej podstawie prawnej (np. wiele wyroków śmierci na podstawie tzw. „sierpniówki” orzeczonych wobec żołnierzy Armii Krajowej i Narodowych Sił Zbrojnych). Kompletne podporządkowanie prawa polityce komunistów (wspieranych aktywnie przez Związek Sowiecki) przyczyniło się do postępującej stalinizacji kraju, czego ostatecznym podsumowaniem miała być Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Akt ten, osobiście przejrzany uprzednio przez Józefa Stalina, był w dużej mierze aktem o charakterze pustej deklaracji i pełnym zasad kompletnie mijających się z rzeczywistością mocno represyjnego reżimu panującego w Polsce do 1956 r. Formalnym suwerenem w PRL był „lud pracujący miast i wsi”, a prawo było „wyrazem jego interesów”, ale faktyczna władza znajdowała się nie w rękach owego ludu, nawet nie w rękach konstytucyjnych organów władzy państwowej, ale w rękach „awangardy postępu” – Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (której „przewodnia rola” w „budowie socjalizmu w Polsce” urosła zresztą do rangi zasady konstytucyjnej po reformie z 1976 r.). Komunistyczna Polska w czasach stalinowskich była państwem jednoznacznie kładącym nacisk na budowę ustroju socjalistycznego kosztem obywateli (znalazło to zresztą oparcie w Konstytucji zobowiązującej państwo i np. sądy do ochrony ustroju), co umacniane było przez mocno represyjną politykę władz. W takich warunkach ciężko było mówić o zasadzie określoności przepisów prawa, skoro wielu polityków komunistycznych w oficjalnych wydawnictwach preferowało powoływanie się na niejasne, ideologiczne dogmaty o „poczuciu socjalistycznej sprawiedliwości”, niejednokrotnie wyprowadzane z praktyki sowieckiej.

Istotną zmianę optyki w tym zakresie przyniosły przemiany polityczno-społeczne związane z odwilżą 1956 r. i choć proces poststalinowskiej liberalizacji życia publicznego został szybko zahamowany przez Władysława Gomułkę, to jednak polska doktryna zaczęła kłaść większy nacisk na wywodzone z konstytucji i ustaw zasady praworządności socjalistycznej i humanizmu prawa socjalistycznego. Oczywiście, PRL pozostawała wciąż państwem niedemokratycznym i silnie uzależnionym od sojuszu ze Związkiem Sowieckim, jednakże dyskurs naukowy prawników-dogmatyków i teoretyków państwa i prawa w pewnym stopniu wyrwał się z więzów marksistowsko-leninowskiej ortodoksji. Oficjalny dyskurs naukowy był wciąż prowadzony w oparciu o obowiązującą ideologię, ale interpretacja i wyprowadzanie zasad ustrojowych cechowała się dużo większą swobodą doktrynerów (zresztą wielu naukowców zajmujących się prawem stosowało wybiórczą autocenzurę lub umieszczało wtrącenia o charakterze ideologicznym niejako „dla zasady”). Przejawy tych tendencji widoczne były także w pracach komisji kodyfikacyjnych, które skupiały się teraz – w znacznie większym stopniu aniżeli w latach 40. i 50. – na „jasności” projektowanych przepisów.

Część z ustanowionych wówczas przepisów o istotnym znaczeniu dla współczesnej zasady demokratycznego państwa prawnego, pozostaje w mocy i niezmienionym kształcie do dziś (dobrym przykładem jest tu zasada zaufania obywateli do organów państwa, wyrażona expressis verbis w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego z 1960 r.). W okresie poststalinowskim zaczęły ukazywać się także prace dotyczące zasad stosowania prawa, które – w mniejszym lub większym stopniu – poruszały problematykę „jasności” prawa czy ustalenia spójnych kryteriów tworzenia oraz interpretacji przepisów. Na gruncie teorii prawa można wskazać tu prace Sławomiry Wronkowskiej, Zygmunta Ziembińskiego czy Jerzego Bafii, a np. na gruncie prawa karnego twórczość prof. Igora Andrejewa (jednego ze współautorów kk z 1969 r.). Swoistą rekapitulację poglądów dotyczących bezpośrednio zasady jasności stanowionego prawa dokonywała w latach 70. i 80. wspomniana prof. Wronkowska, która wskazywała na dotychczasowe problemy w interpretacji i stosowaniu prawa, wynikające m.in. z niekonsekwencji w używanym języku prawnym oraz zbyt dużej arbitralności w podejmowaniu decyzji przez organy stosujące prawo. Na jej prace naukowcy powołują się do dziś. Co więcej, zwiększenie zainteresowania problematyką zasad legislacji skutkowało powstaniem podręczników akademickich, w związku z reformami studiów prawniczych pod koniec lat 70. w duchu zwiększania kompetencji przyszłych adeptów prawa w tym zakresie.

Stopniowa erozja systemu komunistycznego (jestem skłonny zgodzić się z opinią prof. Jerzego Eislera, że wynikała ona w dużym stopniu z permanentnego kryzysu komunizmu jako ustroju nieefektywnego i darzonego niechęcią ze strony społeczeństwa) i kolejne kryzysy władzy przyczyniały się do przyśpieszenia reform dających pewne gwarancje zwiększenia zdrowej legislacji i praworządności w PRL (albo przynajmniej nadzieję na ich działanie). Niektóre instytucje reaktywowane bądź powstałe w latach 80., jak np. Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny czy Rzecznik Praw Obywatelskich, do dziś pozostają ważnymi elementami systemu prawnego i biorą aktywny udział w urzeczywistnianiu podstawowych zasad ustrojowych wynikających z aktualnie obowiązującej konstytucji.

Ów pobieżny przegląd historii ustroju i myśli prawnej w Polsce lat 1918-1989 pozwala stwierdzić, że postulaty określoności przepisów prawa znajdowały odzwierciedlenie w myśli polskiego środowiska prawniczego na długo przed transformacją ustrojową, która stanowi dzisiejszą podstawę zasady wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. Wynikała ona z naturalnego poczucia zasad dobrej legislacji, które było przejmowane przez kolejne pokolenia doktryny. Niesprzyjające warunki polityczne trwające przez większość XX w. nie przerwały ciągłości myśli środowiska prawniczego, która ostatecznie wpłynęła (i wpływa do dziś) na ducha konstytucyjnych zasad współczesnej Polski. Stąd też, jak się wydaje, pożyteczne będą dokładniejsze badania nad myślą legislacyjną XX w., jako że mogą stanowić źródło dla współczesnych rozważań o wciąż aktualnych problemach z realizacją postulatu określoności prawa.

Bibliografia

Źródła publikowane

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483).

Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. 1989 nr 75 poz. 444).

Ustawa z dnia 10 lutego 1976 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. 1976 nr 5 poz. 29).

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168).

Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 31 sierpnia 1944 r. o wymiarze kary dla faszystowsko-hitlerowskich zbrodniarzy winnych zabójstw i znęcania się nad ludnością cywilną i jeńcami oraz dla zdrajców Narodu Polskiego (Dz.U. 1944 nr 4 poz. 16).

Ustawa z dnia 7 kwietnia 1938 r. o ochronie imienia Józefa Piłsudskiego, Pierwszego Marszałka Polski (Dz.U. 1938 nr 25 poz. 219).

Zasady techniki prawodawczej (obowiązujące w zakresie prac prawodawczych Rządu stosownie do zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 maja 1939 r. nr 55-63/4), Warszawa 1939.

Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. 1952 nr 33 poz. 232).

Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. 1935 nr 30 poz. 227).

Wyrok TK z dnia 8 listopada 1989 r., sygn. K. 7/89.

Wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99.

Opracowania

Ajnenkiel A., Konstytucje Polski w rozwoju dziejowym 1791-1997, Warszawa 2001.

Aker J. et. al., Zasady techniki ustawodawczej (4 referaty), Warszawa 1934.

Andrejew I., Rozpoznanie znamion przestępstwa, Warszawa 1968.

Ankieta o Konstytucji z 17 marca 1921, wyd. Jaworski W. L., Kraków 1924.

Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 2009.

Bartoszewicz M., Definicje legalne w świetle zasady określoności prawa [w:] Dookoła Wojtek…Księga pamiątkowa poświęcona Doktorowi Arturowi Wojciechowi Preisnerowi, red. Balicki R., Jabłoński M., Wójtowicz K., Wrocław 2018, s. 355-364.

Bułajewski S., Zasady prawidłowej legislacji podczas tworzenia aktów prawa miejscowego w Polsce, „Studia Prawnoustrojowe”, nr 29 (2015), s. 31-42.

Burda A., Socjalistyczna koncepcja praworządności, „Studia Prawnicze”, z. 1 (1977), s. 9-22.

Dziewulska-Gaj I., Spojrzenie na zasadę określoności prawa w kontekście jej źródeł, „Studia Prawa Publicznego”, nr 2/2014, s. 131-152.

Izdebski H., Historia administracji, Warszawa 2000.

Koksanowicz G., Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa, „Studia Iuridica Lublinensia, nr 22 (2014), s. 471-478.

Konstrubiec J., Roman Hausner (1883-1947) wybitny administratywista Polski międzywojennej, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, vol. LXVI, iss. 1 (2019), s. 141-172.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. Tuleja P. et al., Warszawa 2019.

Mażewski L, System rządów PRL (1952-1989), Biała Podlaska 2011.

Rostocki W., Pięćdziesiąt pięć lat mocy obowiązującej Konstytucji Kwietniowej. Ustrój władzy państwowej w ustawie zasadniczej i w praktyce, Lublin 2002.

Spyra T., Zasada określoności regulacji prawnej na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i niemieckiego Sądu Konstytucyjnego, „Transformacje Prawa Prywatnego”, nr 3/2003, s. 53-75.

Wronkowska S., Postulat jasności prawa i niektóre metody jego realizacji, „Państwo i Prawo”, nr 10/1976, s. 19-33.

Wróblewski J., Zasady tworzenia prawa, Łódź 1984.

Zalasiński T., Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008.