Legislatywa jako jeden z trzech segmentów władzy

mgr Natalia Wituła

Legislatywa jako jeden z trzech segmentów władzy

Monteskiuszowski trójpodział władzy

Znany wszystkim trójpodział władz można różnorako uzasadniać, m.in. poprzez odwoływanie się do klasyki ustrojowej wywodzącej się pierwotnie od Johna Locke’a[1], a następnie rozwijanej i uzupełnianej przez Monteskiusza, który w swoim bogatym dorobku filozoficznym uzasadniał potrzebę podziału władzy publicznej pomiędzy prawodawcę, władzę wykonawczą oraz sądowniczą. Ta klasyczna zasada została zaadaptowana w państwach, w których od końca XVIII w. zaczęła odżywać tęsknota nawiązująca do ateńskiej demos kratos, tj. do władzy ludu i tak np. w Polsce została ona zapisana w art. 10 Konstytucji, który wprost wskazuje, że „ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”[2].

Z czasem jednak zaczęto coraz bardziej zdawać sobie sprawę z ograniczonych możliwości sprawowania władzy bezpośrednio przez lud niczym na greckiej agorze. Wielkość organizmów państwowych, a przede wszystkim coraz bardziej złożone problemy społeczno-gospodarcze, których właściwego rozwiązania bądź zaadresowania zaczęły społeczeństwa domagać się od instytucji państwa, uniemożliwiają powszechne odwoływanie się do decyzji podejmowanych bezpośrednio przez wszystkich uprawnionych obywateli[3] w każdej sprawie, ograniczając w praktyce atrybuty władzy bezpośredniej społeczeństwa do udziału w cyklicznych wyborach i ewentualnie zwoływanych referendach[4].

W charakterystyce każdej władzy istotną rolę odgrywa forma jej sprawowania. Standardem współczesnych państw jest instytucjonalne i kompetencyjne rozproszenie władzy (zasada podziału władzy). Tradycyjnie dzielona jest ona na trzy segmenty: legislatywę (tworzenie prawa); egzekutywę (wykonywanie prawa); władzę sądowniczą (wymiar sprawiedliwości wykonywany przez sądy). Należy mieć na uwadze, że nie wszystkie organy władzy publicznej dają się tak łatwo zidentyfikować z punktu widzenia klasycznej formuły podziału władzy. Dlatego czasami wyodrębnia się dodatkowe segmenty władzy, jak na przykład organy i ochrony prawa (Trybunał Konstytucyjny, Najwyższa Izba Kontroli) lub organy ścigania (Prokuratura). Poszczególne organy władzy, zgodnie z zasadą legalizmu, wykonują swoje kompetencje tylko w granicach i na podstawie prawa (konkretnie: na podstawie przyznanej normy kompetencyjnej i w zakresie uprawnień z niej wynikających do czynności określonego rodzaju, w danej kategorii spraw)[5].

Problem tkwi jednak w tym, że wszystkie władze publiczne, działając w ramach tego samego ustroju państwa, muszą być ze sobą jakoś powiązane. Właśnie te wzajemne związki są najczęściej przedmiotem kontrowersji. W niedawno upadłym systemie tzw. realnego socjalizmu obowiązywała zasada ustrojowa mówiąca o „organach jednolitej władzy państwowej” podporządkowanych jednej sile politycznej. Nie trzeba chyba przypominać, jakie były tego efekty. W demokratycznych państwach prawa władze publiczne winny się co do zasady wzajemnie równoważyć, hamując tym samym tendencje do osiągnięcia dominacji jednej nad pozostałymi. I choć dotyczy to w szczególności władzy prawodawczej, to jednak warto zaznaczyć, że w niektórych państwach, jak np. w USA, z biegiem lat następuje coraz szersza emancypacja, a z czasem także swoista dominacja władzy sądowniczej (reprezentowanej w tym przypadku przez Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych Ameryki) nad legislatywą i egzekutywą, poprzez m.in. jego rolę prawotwórczą, mającą swoje szczególne miejsce w opartym na precedensach systemie common law[6].

Władza ustawodawcza

Niemniej, wracając do władzy ustawodawczej (inaczej zwanej uchwałodawczą, prawodawczą, bądź po prostu legislatywą[7]) to ona, stanowiąc jeden z trzech filarów demokratycznego państwa prawa, jest z reguły wyłaniana w wyborach powszechnych, dzięki czemu posiada znaczący „mandat społeczny” do odgrywania roli reprezentanta „woli ludu”[8], wykorzystując do tego zasadniczą rolę władzy prawodawczej, jaką jest ustanawianie obowiązującego w danym ustroju prawa[9].

Nie można się więc dziwić, że zwycięscy politycy starają się ten atut wykorzystywać, przedstawiając własne programy polityczne, jako programy narodu lub społeczeństwa[10] (z reguły sprawującego rolę suwerena[11]). Trójpodział władz ma takie tendencje weryfikować, bowiem wyraźnym nadużyciem jest twierdzenie, że partykularne interesy zwycięskiej partii zawsze odzwierciedlają rzeczywiste dobro suwerena, tym bardziej że wyborcy takiej partii reprezentują na ogół tylko część (nie zawsze przecież największą) uprawnionych do głosowania[12].

Te mechanizmy władzy zachodzą zarówno na poziomie ogólnonarodowym („w stolicy”) jak i na szczeblu lokalnym (samorządowym). Rolę ustawodawczą na poziomie centralnym sprawuje zgromadzenie narodowe, czyli parlament, w Polsce dzielący się na dwie izby: niższą – sejm i wyższą – senat. Co do zasady to właśnie zgromadzenie narodowe „jest jedynym organem upoważnionym do tworzenia najwyższych aktów prawnych – ustaw, na podstawie których ustala się inne akty prawne”[13].

Jednak swoją rolę w procesie ustawodawczym posiadają także liczne jednostki samorządu terytorialnego, bowiem z racji przekazywania wielu kompetencji w formie uprawnień wspólnotom mieszkańców reprezentowanych przez samorząd terytorialny, proces prawotwórczy zachodzi także na poziomie samorządowym, szczególnie w obszarze spraw lokalnych. A zatem rolą organów uchwałodawczych na poziomie samorządowym (jak np. rada gminy / miasta / powiatu, sejmik wojewódzki) jest „stanowienie lokalnego prawa (na przykład podatki i opłaty lokalne, plany zagospodarowania przestrzennego), a także uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dysponowanie majątkiem, zaciąganie wieloletnich zobowiązań, uchwalanie lokalnych i regionalnych programów i strategii”[14].

Nad kim jednak winien się rozciągać sprawczy autorytet władzy ustawodawczej? Jak głosił wspomniany John Locke „nikt w społeczeństwie obywateli [civil society] nie może nie podlegać prawom”[15], gdyż prawo obowiązuje wszystkich[16], „zarówno podległych jak i rządzących”[17], zaś prawo z kolei ogłasza władza ustawodawcza[18], która według Locke’a jest władzą najwyższą[19], zaś jej ustanowienie jest „pierwszym i fundamentalnym prawem pozytywnym wszelkich wspólnot, tak jak i pierwszym i fundamentalnym prawem natury, które ma rządzić nawet legislatywą, jest zachowanie społeczeństwa i […] każdej w nim osoby”[20].

Wywodząc dalej z porządku natury uprawnienia jednostki do wolności i własności, które są fundamentalnymi i niezbywalnymi atrybutami istoty ludzkiej chronionymi przez prawo naturalne, Lock wskazuje, że w porządku konwencji społecznej wartości te winne być chronione przez prawo pozytywne, które ustanawia właśnie legislatywa, czyli władza ustawodawcza[21], a co za tym idzie, „jak w stanie natury, w którym ludzie mogli wykonywać swoje uprawnienia, ponieważ nie podlegali żadnej arbitralnej władzy, tak w społeczeństwie obywatelskim wolność od podlegania dowolnej woli innych zapewnia prawo pozytywne zakazując działań niezgodnych z uprawnieniem do samozachowania”[22].

Idea dobra wspólnego

Trójpodział władz nie jest zatem wyłącznie problemem wynikającym z teorii Locke’a czy Monteskiusza, ale odpowiednia struktura władz publicznych jest wartością służącą dobru wspólnemu, a zatem pojęciu szerszemu, aniżeli ustrój demokratyczny i państwo prawa, zapewniając i chroniąc tzw. „dobro wspólne”, jakim według pierwszego artykułu Konstytucji RP jest Rzeczypospolita Polska (Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli), choć nie precyzuje on dokładniej, co należy przez to rozumieć, a raczej zostawiając szerokie pole interpretacyjne[23].

W efekcie, dobro wspólne można definiować na różne sposoby, trudno je jednak ująć w ścisłe kategorie doktrynalne, a tym bardziej normatywne[24], choć tradycyjnie w myśli tomistycznej, czerpiącej szeroko z dziedzictwa arystotelesowskiej koncepcji społecznej natury człowieka, dobro wspólne wynika ze wspólnego działania ludzi i wzajemnych zależności między nimi, gdyż „tylko wspólnymi „siłami” ludzie mogą uzyskać swoje człowieczeństwo, a więc stać się istotami rozumnymi i moralnymi”[25].

A zatem tak rozumiane dobro wspólne jest celem i efektem wspólnego działania ludzi ukierunkowanych moralnie na uzyskanie tego dobra, poprzez które rozumie się „konkretne wartości zapewniające każdemu członkowi wspólnoty dobre ludzkie życie, zatem z dobrem wspólnym nieodłącznie idzie w parze wewnętrzne (substancjalne) dobro jednostek”[26], zaś właśnie wsparciu i ochronie tych działań ludzi zmierzających do uzyskania owego dobra wspólnego winny służyć stanowione przez legislaturę prawa pozytywne, jak i normy zachowań, które przecież za pomocą praw stanowionych winny być kształtowane i formowane.

[1] Angielski filozof John Lock w swoim datowanym na 1690 r. dziele „Dwa traktaty o rządzie”, wychodząc od prawnonaturalnych fundamentów istoty ludzkiej, dowodził że niezbywalnymi atrybutami jednostki jest niezbywalne prawo do wolności i własności, na bazie czego sformułował swoje postulaty polityczne, określające relacje między społeczeństwem jako zbiorem jednostek a władzą. Zakładając, że przynależność jednostki do struktury politycznej jest dobrowolna (vide koncepcja państwa jako umowy społecznej), a mandat do sprawowania władzy pochodzi od społeczeństwa, pełniącego w takim systemie rolę suwerena, to władza jest powoływana do ochrony podstawowych i niezbywalnych praw jednostki (wolności i własności), a przez to jest ona także ograniczona tym celem, który równolegle warunkuje rozdział kompetencji w obrębie samej władzy na władzę ustawodawczą (nadrzędną wobec dwóch pozostałych rodzajów władzy) wybieraną w wyborach cenzusowych i reprezentowaną przez parlament, władzę wykonawczą (do której kompetencji należałoby również sprawowanie sądów) reprezentowaną przez monarchę i powoływanych przez niego ministrów oraz władzę federatywną, odpowiedzialną za prowadzenie polityki zagranicznej i spraw międzynarodowych.

[2] Rafał Rozwadowski, Wspólne dobro: ani twoje, ani moje, Rzeczpospolita 2023.11.08, https://www.rp.pl/sady-i-prokuratura/art39372071-wspolne-dobro-ani-twoje-ani-moje [dostęp: 2023.12.27].

[3] Wojciech Łączkowski, Trójpodział władz a dobro wspólne, „Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny”, Rok LXXX – zeszyt 1 – 2018, s. 33.

[4] Grzegorz Kryszeń, Instytucje demokracji bezpośredniej, Temida 2, Białystok 2014, s. 159-170, https://repozytorium.uwb.edu.pl/jspui/bitstream/11320/12897/1/G_Kryszen_Instytucje_demokracji_bezposredniej.pdf [dostęp: 2023.12.27].

[5] A. Kotowski, K. Kaleta, Podstawy Prawoznawstwa, Warszawa 2019, s. 78.

[6] Paweł Leidler, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych Ameryki: od prawa do polityk, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, wydanie I, Kraków 2011, https://ruj.uj.edu.pl/xmlui/bitstream/handle/item/76238/laidler_sad_ najwyzszy_stanow_zjednoczonych_ameryki_2011.pdf [dostęp: 2023.12.27].

[7] Poradnik: Władza ustawodawcza i wykonawcza, kontrola państwowa; ngo.pl; https://poradnik.ngo.pl/wladza-ustawodawcza-i-wykonawcza-kontrola-panstwowa [dostęp: 2023.12.27].

[8] Wojciech Łączkowski, Trójpodział władz a dobro wspólne, „Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny”, Rok LXXX – zeszyt 1 – 2018, s. 35.

[9] Poradnik: Władza ustawodawcza i wykonawcza, kontrola państwowa; ngo.pl; https://poradnik.ngo.pl/wladza-ustawodawcza-i-wykonawcza-kontrola-panstwowa [dostęp: 2023.12.27].

[10] Według wspomnianego już Johna Locke’a, to właśnie społeczeństwo (civil society) jest suwerenem w ustroju republikańskim (więcej na ten temat: Paweł Załęski, Publiczne ciało. Koncepcja Cywilizowanego stowarzyszenia w dobie klasycyzmu, „Studia Socjologiczne”, nr 3 (178), 2005, https://www.studiasocjologiczne.pl/img_upl/ studia_socjologiczne_2005_nr3_s.35_63.pdf [dostęp: 2023.12.28]).

[11] Wyjątek tutaj stanowi m.in. brytyjski ustrój politycznym, gdzie rolę suwerena pełni de facto nie naród czy społeczeństwo, ale (częściowo) wybieralny parlament, w którym zgodnie z uchwalonym w 1911 r. Parliament Act niemal cała władza ustawodawcza oraz prawo do powoływania i usuwania rządu przysługuje Izbie Gmin, czyli niższej izbie parlamentu. Warto dodać, że w XX wieku zarysowała się już widoczna dominacja władzy wykonawczej (reprezentowanej przede wszystkim przez gabinet, a w dalszej kolejności przez rząd i premiera) nad władzą ustawodawczą (reprezentowaną przez niższą izbę parlamentu).

[12] Wojciech Łączkowski, Trójpodział władz a dobro wspólne, „Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny”, Rok LXXX – zeszyt 1 – 2018, s. 35.

[13] Poradnik: Władza ustawodawcza i wykonawcza, kontrola państwowa; ngo.pl; https://poradnik.ngo.pl/wladza-ustawodawcza-i-wykonawcza-kontrola-panstwowa [dostęp: 2023.12.27].

[14] Poradnik: Władza ustawodawcza i wykonawcza, kontrola państwowa; ngo.pl; https://poradnik.ngo.pl/wladza-ustawodawcza-i-wykonawcza-kontrola-panstwowa [dostęp: 2023.12.27].

[15] John Locke, Traktat drugi, par. 94 [w:] Dwa traktaty o rządzie, PWN, tłum. Z. Rau, Warszawa 1992.

[16] John Locke, Traktat drugi, par. 137 [w:] Dwa traktaty o rządzie, PWN, tłum. Z. Rau, Warszawa 1992.

[17] Joanna Turek, Dobro wspólne w myśli politycznej Johna Locke’a, 2005, „Annales. Etyka w życiu gospodarczym”, nr 8/1, s. 140, https://bazhum.muzhp.pl/media/files/Annales_Etyka_w_zyciu_gospodarczym/Annales_Etyka_ w_zyciu_gospodarczym-r2005-t8-n1/Annales_Etyka_w_zyciu_gospodarczym-r2005-t8-n1-s131-143/Annales_Etyka_w_zyciu_gospodarczym-r2005-t8-n1-s131-143.pdf [dostęp: 2023.12.27].

[18] John Locke, Traktat drugi, par. 132 [w:] Dwa traktaty o rządzie, PWN, tłum. Z. Rau, Warszawa 1992.

[19] John Locke, Traktat drugi, par. 150 [w:] Dwa traktaty o rządzie, PWN, tłum. Z. Rau, Warszawa 1992.

[20] John Locke, Traktat drugi, par. 134 [w:] Dwa traktaty o rządzie, PWN, tłum. Z. Rau, Warszawa 1992.

[21] John Locke, Traktat drugi, par. 137 [w:] Dwa traktaty o rządzie, PWN, tłum. Z. Rau, Warszawa 1992.

[22] Joanna Turek, Dobro wspólne w myśli politycznej Johna Locke’a, 2005, „Annales. Etyka w życiu gospodarczym”, nr 8/1, s. 140, https://bazhum.muzhp.pl/media/files/Annales_Etyka_w_zyciu_gospodarczym/Annales_Etyka_ w_zyciu_gospodarczym-r2005-t8-n1/Annales_Etyka_w_zyciu_gospodarczym-r2005-t8-n1-s131-143/Annales_Etyka_w_zyciu_gospodarczym-r2005-t8-n1-s131-143.pdf [dostęp: 2023.12.27]; [za:] John Locke, Traktat drugi, par. 22, 57, 59, 137, 220 [w:] Dwa traktaty o rządzie, PWN, tłum. Z. Rau, Warszawa 1992.

[23] Marek Piechowiak, Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2012, https://philarchive.org/archive/PIEDWJ [dostęp: 2023.12.27].

[24] Wojciech Łączkowski, Trójpodział władz a dobro wspólne, „Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny”, Rok LXXX – zeszyt 1 – 2018, s. 37.

[25] Joanna Turek, Dobro wspólne w myśli politycznej Johna Locke’a, 2005, „Annales. Etyka w życiu gospodarczym”, nr 8/1, s. 131, https://bazhum.muzhp.pl/media/files/Annales_Etyka_w_zyciu_gospodarczym/Annales_Etyka_ w_zyciu_gospodarczym-r2005-t8-n1/Annales_Etyka_w_zyciu_gospodarczym-r2005-t8-n1-s131-143/Annales_Etyka_w_zyciu_gospodarczym-r2005-t8-n1-s131-143.pdf [dostęp: 2023.12.27].

[26] Ibidem.