Zasady przyzwoitej legislacji

mgr Natalia Wituła

Zasady przyzwoitej legislacji

Zasady prawidłowej legislacji mają za zadanie wyznaczać formalne ramy swobody decyzyjnej prawodawcy. Dzięki nim, wola normotwórcza organu władzy publicznej nie może być wyrażona w dowolnej postaci, ale zawsze musi być zgodna ze standardami, określonymi przez prawo. „Sytuacyjne plasowanie zasad prawidłowej legislacji czyni je mimo wszystko elastycznymi, poddanymi dynamice procesów prawnych, gospodarczych, społecznych oraz politycznych”[1]. Zasady „przyzwoitej legislacji” stanowią według Trybunału Konstytucyjnego przejaw ogólnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa[2]. Na zasady przyzwoitej legislacji składają się: zakaz stanowienia przepisów z mocą wsteczną (lex retro non agit), nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis oraz nakaz formułowania przepisów w sposób zrozumiały.

Istotnym wymogiem przy konstruowaniu przepisów prawnych jest zachowanie należytej staranności nie tylko podczas prac parlamentarnych nad samym tekstem ustawy, ale znacznie wcześniej: na etapie analiz prawnych, gospodarczych i społecznych, mających za zadanie zbadać obecny stan regulacji oraz ustalić przewidywane skutki regulacji.

Zasady przyzwoitej legislacji stanowią przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa [3]. Dzięki nim możemy mówić o pewności prawa, które jest nieodzowną cechą państwa prawa[4]. Jak stanowi orzecznictwo TK, jest to „nie jako stałość i niezmienność, lecz pewność tego, iż w oparciu o prawo można kształtować swoje stosunki życiowe”[5]. To sprawia, że pewność i przejrzystość prawa są niejako koniecznymi wymogami dla obywateli, by mogli w sposób swobodny i świadomy kształtować swoją sytuację prawną i społeczną. Nie jest więc możliwe tworzenie pewnego prawa, które abstrahowałoby od zasad przyzwoitej legislacji.

Zasada lex retro non agit

Zgodnie z orzecznictwem TK treścią zasady lex retro non agit jest zakaz nadawania prawu mocy wstecznej[6]. „Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona, ale także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym)”[7].  Sednem tej zasady jest zakaz nadawania mocy wstecznej przede wszystkim „przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego”[8], chociaż jednocześnie „Nie można oczywiście przypisywać ochronie tych interesów charakteru absolutnego, bo zmienność prawa jest elementem, z którym muszą się liczyć obywatele”[9]. To oznacza, że mogą istnieć wyjątki od tej zasady. Muszą one jednak wystąpić w pewnych szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna. 

Reasumując, treścią zasady lex retro non agit jest zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. Ma to znaczenie w odniesieniu do praw i obowiązków obywateli – muszą oni przecież wiedzieć, „na czym stoją” w odniesieniu do norm prawnych, aby mogli w nieskrępowany sposób podejmować decyzje dotyczące własnej sytuacji. Wyjątek od zasady lex retro non agit może wystąpić w warunkach polskiego prawa, ale musi dotyczyć szczególnej sytuacji, gdy jest to podyktowane względami prawnymi. Każdą taką sytuację rozpatruje się indywidualnie, dlatego nie istnieje ogólna reguła w tym zakresie, normująca wszystkie takie wyjątki. 

Zasada odpowiedniej vacatio legis

Kolejnym istotnym wymogiem przyzwoitej legislacji jest zasada vacatio legis przy wprowadzaniu nowych unormowań w życie[10]. Zakaz retroaktywnego działania przepisów oraz nakaz zachowania vacatio legis „uzupełniają się wzajemnie, stanowiąc też przejawy zasady pewności prawa i zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niedopuszczalne jest więc, by nowe unormowania zaskakiwały swych adresatów. Adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania”[11].

Bardzo istotnym jest odpowiedni czas trwania vacatio legis, który powinien wynosić co najmniej 14 dni od dnia ogłoszenia aktu prawnego. Jest to podyktowane koniecznością pozwolenia podmiotom, aby zapoznały się z nowymi zmianami i się odpowiednio do nich przygotowały. Ten termin wynika z technicznych aspektów ogłaszania aktu normatywnego, a więc przede wszystkim z dotarcia Dziennika Ustaw (Dz.U.) i Monitora Polskiego (Mon.Pol.) do adresatów. Jest to standardowy i domyślny czas trwania vacatio legis, chociaż oczywiście może on wynosić także inny czas, jeśli jest to podyktowane względami słuszności. Przepisy dopuszczają wejście ustawy w życie w terminie dłuższym (jeżeli sam akt normatywny określi taki termin) oraz krótszym, ale tylko w uzasadnionych przypadkach (por. art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Możliwe jest również wejście w życie ustawy, jak i każdego innego aktu normatywnego, z dniem ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym, ale tylko, gdy spełnione są jednocześnie dwa warunki: po pierwsze – ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie tego aktu, po drugie – nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego (por. art. 4 ust. 2 in fine u.o.a.n.)[12].

Jeszcze raz warto podkreślić, że całe działanie państwa, w tym także ustawodawcy, musi być dla obywateli przewidywalne, bowiem inaczej nie będą oni mogli planować swojej aktywności życiowej i gospodarczej[13].

Nakaz formułowania przepisów w sposób zrozumiały

Prawodawca powinien formułować przepisy prawa w sposób zrozumiały z kilku powodów. Po pierwsze, zrozumiały język pozwala obywatelom lepiej zrozumieć i stosować przepisy prawa. Kiedy przepisy są napisane w sposób prosty i klarowny, łatwiej jest im się z nimi zapoznać, zrozumieć ich znaczenie i wiedzieć, jak działając zgodnie z nimi uniknąć niezamierzonych konsekwencji prawnych. To z kolei prowadzi do większej pewności prawnej dla obywateli, którzy będą mieli jasne wytyczne, jak postępować w określonych sytuacjach.

Po drugie, zrozumiały język pozwala ograniczyć błędy interpretacyjne. W przypadku, gdy przepisy są niejasne lub nieprecyzyjne, istnieje większe prawdopodobieństwo, że będą one rozumiane i interpretowane w różny sposób przez różne osoby. To z kolei prowadzi do konfuzji, sporów prawnych i ryzyka niespójnych orzeczeń sądowych. Zrozumiałe przepisy prawne minimalizują możliwość różnych interpretacji, co przyczynia się do większej pewności prawnej i spójności w stosowaniu prawa.

Po trzecie, zrozumiałe przepisy prawne ułatwiają skuteczną egzekucję prawa. Gdy przepisy są jasne i precyzyjne, organy ścigania i administracyjne mają łatwiejsze zadanie w kontrolowaniu ich przestrzegania. Jeśli przepisy są nieczytelne lub zbyt skomplikowane, egzekwowanie prawa staje się utrudnione, a organy odpowiedzialne za jego wykonanie mogą mieć trudności w identyfikacji naruszeń i podejmowaniu odpowiednich działań.

Wreszcie, zrozumiały język pozwala wzmocnić zaufanie obywateli do prawa i systemu prawidłowej legislacji. Jeśli przepisy są sformułowane w sposób zrozumiały, obywatele mają większe zaufanie do prawa, bo są w stanie zrozumieć swoje prawa i obowiązki. Przeciwnie, gdy przepisy są nieczytelne lub trudne do zrozumienia, obywatele mogą czuć się zdezorientowani i niepewni swojej sytuacji prawnej, co przyśpiesza spadek zaufania społecznego do systemu prawnego.

W związku z tym, zrozumiałe formułowanie przepisów prawnych jest niezwykle istotne dla zapewnienia klarowności, pewności prawnej, skuteczności egzekucji prawa i zaufania obywateli do prawa i instytucji odpowiedzialnych za tworzenie prawa.

Podsumowanie

Zasady przyzwoitej legislacji służą zapewnieniu uczciwego, transparentnego i odpowiedzialnego procesu ustanawiania nowych praw i regulacji. Ich celem jest ochrona interesów obywateli oraz zapewnienie, że nowe przepisy są sprawiedliwe, zgodne z zasadami demokracji i praw człowieka oraz służą dobru społeczeństwa jako całości.

Przyzwoita legislacja ma na celu również minimalizowanie ryzyka nadużyć władzy, korupcji i dyskryminacji przez polityków i urzędników państwowych. Poprzez przestrzeganie zasad przyzwoitej legislacji, rządy i organy legislacyjne są zobowiązane do podejmowania decyzji na podstawie rzetelnej analizy, konsultacji społecznych i uwzględniania różnorodnych interesów i perspektyw.

Dodatkowo, zasady przyzwoitej legislacji służą również zapewnieniu efektywności procesu legislacyjnego. Dobre praktyki w zakresie procesu ustawodawczego, takie jak rzetelna ocena skutków regulacji, skrupulatna analiza konsekwencji prawnych i ekonomicznych oraz odpowiednia diagnoza problemu, mogą poprawić jakość legislacji i zmniejszyć ryzyko wystąpienia nieprzewidzianych skutków.

Wreszcie, zasady przyzwoitej legislacji wpływają na legitymizację decyzji podejmowanych przez władze publiczne. Przejrzystość, uczciwość i odpowiedzialność to kluczowe wartości systemu demokratycznego, a przestrzeganie tych zasad zapewnia większe zaufanie obywateli do rządu i organów legislacyjnych.

W skrócie, zasady przyzwoitej legislacji mają na celu zapewnienie uczciwego, efektywnego i odpowiedzialnego procesu ustanawiania nowych praw, który służy dobru społeczeństwa i jest zgodny z zasadami demokracji i praw człowieka.

Brak zaufania do prawa może się przyczyniać do podejmowania przez społeczeństwo decyzji sprzecznych z prawem. Dlatego też prawodawca powinien zachowywać swój autorytet i przestrzegać zasad przyzwoitej legislacji, które wprowadzają porządek do procesu stanowienia prawa i jego wymogów materialnych i formalnych.

Zasady przyzwoitej legislacji, kierują pod adresem prawodawcy wymogi: zachowania odpowiedniego vacatio legis, niedziałania prawa wstecz (szerzej opisywane przez nas w rozdziale oraz ochrony praw słusznie nabytych.

[1] Jacek Zaleśny, Zasady prawidłowej legislacji, „Studia politologiczne”, vol. 13, 2009, s. 47, http://www.studia politologiczne.pl/pdf-117589-46742?filename=Zasady%20prawidlowej.pdf [dostęp: 2023.12.27].

[2] Por. wyrok TK z 5 marca 1997 r., sygn. K 26/97, publ. OTK z 1997 r. nr 1, poz. 3.

[3] Por. wyrok TK z dnia 27 lutego 2002r., sygn. K 47/01, publ. OTK z 2002 r. nr 1/A, poz. 6.

[4] Por. wyrok TK z 29 stycznia 1992r., sygn. K 15/91, publ. OTK 1986–1995, t. 3, cz. I, poz. 8.

[5] Por. wyrok TK z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, publ. OTK z 1992 r., nr 1, poz. 8.

[6] Wyrok TK z 7 grudnia 1993 r., sygn. K 7/93, publ. OTK z 1993 r. nr 2, poz. 42.

[7] Wyrok TK z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, publ. OTK z 1992 r., nr 1, poz. 8.

[8] Wyrok TK z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, publ. OTK z 1992 r., nr 1, poz. 8.

[9] Por. wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. K 26/97, publ. OTK z 1997 r., nr 5–6, poz. 64.

[10] Por. wyrok TK z 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, publ. OTK z 1994 r., nr 2, poz. 36.

[11] Por. wyrok TK z 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, publ. OTK z 1994 r., nr 2, poz. 36.

[12] Jacek Kulicki, Zasady przyzwoitej legislacji w procesie stanowienia prawa podatkowego, Analizy, nr 4(29), 12 stycznia 2010, Biuro Analiz Sejmowych, s. 7, https://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/DF669A57F3C74F7CC125 76A9004265EE/$file/Analiza_%20BAS_2009_29.pdf [dostęp: 2023.12.27].

[13] Por. wyrok TK z 14 grudnia 1993 r., sygn. K 8/93, publ. OTK z 1993 r., nr 2, poz. 43