Przebieg procesu legislacyjnego uchwalania ustawy z 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym

mgr Michał Puławski

Przebieg procesu legislacyjnego uchwalania ustawy z 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym

            26 września 2017 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej złożył do rąk Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o Sądzie Najwyższym. W uzasadnieniu przedmiotowego projektu powołano, że jego zasadniczym celem jest wprowadzenie instytucji korygującej prawomocne orzeczenia sądowe w postaci skargi nadzwyczajnej, wyodrębnienie dwóch nowych Izb Sądu Najwyższego: Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Dyscyplinarnej, wprowadzenie nowego trybu wyłaniania kandydatów na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego, zmiany wieku (na 65 lat), w którym sędziowie przechodzą w stan spoczynku, a także ustanowienie przyspieszonego trybu uchylenia immunitetu. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że zaproponowane zmiany pozwolą Sądowi Najwyższemu lepiej realizować wyznaczone Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zadania, które są związane ze sprawowaniem nadzoru judykacyjnego nad działalnością sądów powszechnych oraz wojskowych, a także urzeczywistniać poczucie sprawiedliwości społecznej[1]. W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy wskazano, że przedłożenie przedmiotowego projektu ustawy stanowi wywiązanie się przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z zapowiedzi dokonania reformy wymiaru sprawiedliwości. W założeniach projektu podkreślono, że zaproponowane przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej rozwiązania stanowią realizację zobowiązań wyborczych, jakie zostały zaciągnięte bezpośrednio wobec obywateli w zakresie zwiększenia ochrony prawnej osób pokrzywdzonych przez system wymiaru sprawiedliwości oraz zwiększenie roli obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. W dalszej części wywodu stanowiącego uzasadnieniem do przedmiotowego projektu ustawy skazano, że w Sądzie Najwyższym w dalszej części zasiadają osoby, które powiązane były z PZPR, zaś przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy pozwali na realizowanie sytemu wartości zawartego w obecnej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zarówno poprzez wprowadzenie skargi nadzwyczajnej, która pozwoli na weryfikowanie prawomocnych orzeczeń sądowych, które w swojej treści rażąco odbierają od konstytucyjnych standardów, jak i poprzez zmianę polityki kadrowej w Sądzie Najwyższym oraz reformę sądownictwa dyscyplinarnego.

            Jako podstawowe kierunki reform przedmiotowego projektu ustawy wskazano, że wprowadza on cztery grupy rozwiązań nowatorskich:

– instytucję korygującą prawomocne orzeczenia sądowe, w postaci skargi nadzwyczajnej,

– rozwiązania z zakresu zwiększenia efektywności postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów i przedstawicieli innych zawodów prawniczych, a także poddanie ich ocenie osób niepochodzących z tego środowiska zawodowego,

– przebudowę struktury Sądu Najwyższego w związku z nowymi kompetencjami oraz zmiany w zakresie statusu sędziów Sądu Najwyższego,

– ingerencję w zasób kadrowy Sądu Najwyższego.

            10 października 2017 roku została do Sejmu złożona opinia prawna na temat zgodności z konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Sądzie Najwyższym. Przedmiotowa opinia została sporządzona przez dr hab. Sławomir Patyra, prof. nadzw. z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Wskazano, że odnośnie do sfery organizacji i funkcjonowania Sądu Najwyższego, opiniowany projekt wprowadza najdalej idące zmiany w stosunku do aktualnie obowiązującej regulacji. Proponowane w nim rozwiązania implikują dwie, zasadnicze konsekwencje. Po pierwsze, wzmacniają kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej, po drugie zaś prowadzą do swoistego dualizmu kierownictwa w Sądzie Najwyższym, co ma bezpośredni związek z proponowanym przez wnioskodawcę utworzeniem w strukturze Sądu Najwyższego Izby Dyscyplinarnej[2]. W przedmiotowej opinii wskazano, że poważne wątpliwości budzi przewidziane w projekcie ograniczenie możliwości sprawowania funkcji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wyłącznie do dwóch kadencji. Nadto podkreślono, że uprawnienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do określania po zasięgnięciu opinii Kolegium Sądu Najwyższego, w drodze rozporządzenia, regulaminu Sądu Najwyższego, stanowi kolejny przejaw głębokiej ingerencji Prezydenta Rzeczypospolitej w sferę funkcjonowania tego organu władzy sądowniczej. Ostatecznie podano, że szczegółowa analiza przywołanych wyżej propozycji prowadzi do jednoznacznie negatywnej ich oceny pod kątem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Przewidziane w projekcie ustawy instrumenty ingerencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sferę organizacji i funkcjonowania Sądu Najwyższego naruszają wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji zasadę podziału i równoważenia się władz wykonawczej i sądowniczej oraz wynikającą z nich zasadę odrębności i niezależności sądów względem innych władz (art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zarówno na gruncie doktryny prawa, jak również w utrwalonym orzecznictwie konstytucyjnym, relacja pomiędzy władzą wykonawczą i władzą sądowniczą w ramach zasady podziały władzy interpretowana jest jednoznacznie jako separacja[3].

            10 października 2017 roku przedłożono do Sejmu opinię prawną na temat zgodności z konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Sądzie Najwyższym przedłożoną przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Autorem tejże opinii była dr hab. Anna Rakowska- Trela, prof. nadzw. Uniwersytetu Łódzkiego. W przedmiotowej opinii wskazano, że powołanie nowej Izby Dyscyplinarnej, wraz z przepisami ustanawiającymi jej status prawny stanowią propozycje, które zdają się dążyć do utworzenia w Sądzie Najwyższym super-izby, niepodlegającej w znacznym zakresie kontroli ze strony I Prezesa Sądu Najwyższego, osobno finansowanej, stanowiącej więc de facto organ niemal odrębny, poza faktyczną strukturą Sądu Najwyższego. Takie rozwiązanie godzi w zasadę jednolitości konstytucyjnego organu, jakim jest Sąd Najwyższy. Podkreślono także, że oczywiście niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z jej art. 173, 178 ust. 1 w zw. z art. 10 oraz art. 178 ust. 3 należy uznać rozwiązanie zakładające, że na dalsze, po osiągnięciu wieku emerytalnego, zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego zgodę będzie wyrażał Prezydent, przy czym zgoda ma być udzielana czasowo, nie dłużej niż na 3 lata, nie więcej niż dwukrotnie. Ocenę tę potęguje okoliczność, iż projekt nie przewiduje jakichkolwiek kryteriów o charakterze obiektywnym, którymi miałby się kierować Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyrażając bądź nie wyrażając zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego po osiągnięciu wieku 65 lat. Tym samym decyzja ta będzie zależała od dowolnego uznania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, co wprowadza niebezpieczeństwo uzależnienia wnioskującego sędziego od Prezydenta i stanowić może niedopuszczalną ustawową zachętę do łamania wskazanego w art. 178 ust. 3 zakazu prowadzenia przez sędziego działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów, W przedmiotowej opinii poddano także pod wątpliwość zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej rozwiązań w postaci wprowadzenia skargi nadzwyczajnej od prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie w sprawach, które uprawomocniły się po dniu wejścia w życie obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. po 17 października 1997 roku, godzi w prawo do sądu oraz w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Możliwość wniesienia skargi nadzwyczajnej od orzeczeń wydanych nawet ponad 20 lat wstecz od jej złożenia i hipotetyczna nawet ewentualność ich wzruszenia godzi w ten aspekt prawa do sądu, który zakłada stabilność prawomocnych orzeczeń sądowych. Nadto zakwestionowano też konstytucyjność regulacji, które znoszą Izbę Wojskową z jednoczesnym przejściem sędziów orzekających w tejże izbie w stan spoczynku. Ponadto, w przedmiotowej opinii przedstawiono krytyczne uwagi odnośnie do wprowadzenia instytucji ławnika w Sądzie Najwyższym. Wskazano, że ławnik to „sędzia faktów”, a nie prawa. Sąd Najwyższy to organ władzy sądowniczej rozpatrujący najbardziej skomplikowane, budzące najpoważniejsze wątpliwości i rozbieżności zagadnienia prawne. Sam pomysł powołania ławników w Sądzie Najwyższym jest więc być może nie tyle sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ile ustrojowo chybiony. Z kolei przewidziany w projekcie tryb wyboru ławników zdaje się godzić w zasadę niezawisłości sędziów (a więc ich niezależności od czynników zewnętrznych, przede wszystkim politycznych) oraz apolityczności władzy sądowniczej[4].

            11 października 2017 roku do Sejmu wpłynęła opinia prawna na temat zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Sądzie Najwyższym sporządzona przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, autorstwa prof. dr hab. Marka Chmaj[5]. W przedmiotowej opinii wskazano, że poważne wątpliwości budzi legitymacja grupy posłów lub senatorów do wystąpienia ze skargą nadzwyczajną. Wskazano, że posłowie ani senatorowie nie posiadają kompetencji w zakresie ochrony prawnej, lecz realizują głównie swoje partyjne interesy, co z kolei rodzi ryzyko, że skarga nadzwyczajna będzie instrumentem realizacji politycznych interesów. Nadto wskazano, że zagrożeniem dla zasady równości wobec prawa oraz gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest wyposażenie w kompetencję do złożenia skargi nadzwyczajnej – Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem organ ten stoi na straży interesów Skarbu Państwa, nie zaś obywateli. W wątpliwość pod względem konstytucyjności przedmiotowego projektu poddano także powierzenie kompetencji do rozpoznawania skarg nadzwyczajnych izbie kontroli nadzwyczajnej i spraw publicznych Sądu Najwyższego, w której to skład izby wchodziliby wyłącznie sędziowie powołani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej po wejściu w życie przedmiotowego projektu ustawy. W skład przedmiotowej izby nie zasiadałby ani jeden sędzia powołany w procedurze na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Podkreślono także, że wątpliwości pod względem konstytucyjności budzi także zbyt długi termin na wniesieniem skargi nadzwyczajnej, co może godzić w wartość stabilności orzeczeń sądowych. W przedmiotowej opinii skrytykowano także rozwiązania dotyczące przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego z momentem ukończenia 65 lat. Podkreślono, że powyższe rozwiązanie godzi w zasadę równowagi w kontekście współpracy, wzajemnym uzupełnianiu każdej z władz, ale też kontroli i hamowaniu. Niemniej jednak, art. 173 w zw. z art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wysuwa na pierwszy plan niezależność i odrębność władzy sądowniczej[6].

            Kolejna opinia dotycząca zgodności projektu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, autorstwa prof. dr hab. Bogusława Banaszaka wpłynęła do sejmu 24 października 2017 roku[7]. W przedmiotowej opinii podkreślono, że procedowany projekt ustawy znacznie zwiększa uprawnienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej względem Sądu Najwyższego. Nie wskazano wątpliwości w zakresie konstytucyjności co do likwidacji Izby Wojskowej wskazując, że przeniesienie w stan spoczynku sędziów tej izby z dniem wejścia w życie nowej ustawy o Sądzie Najwyższym. Podkreślono, że rozwiązanie takie jest zgodne z art. 180 ust. 5 in initio Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dalszej części opinii wskazano, że utworzenie nowej izby w strukturze Sądu Najwyższego – Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych jest uzasadnione wprowadzeniem nowej instytucji, która jest skarga nadzwyczajna. Nie wskazano żadnych wątpliwości w zakresie tego uregulowania wskazując, że brak jest uzasadnienia dla poglądu, że tylko dotychczasowi sędziowie jednej z izb Sądu Najwyższego mieliby być szczególnie predystynowani do rozpatrywania skarg nadzwyczajnych czy spraw wyborczych, a inni sędziowie Sądu Najwyższego nie. Nie poddano także krytyce uregulowanie polegające na utworzeniu Izby Dyscyplinarnej w strukturze Sądu Najwyższego. Wskazano, że rozwiązanie takie mieści się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy i nie można wskazać przeciwstawiających się mu norm lub zasad konstytucyjnych.

            Kolejna opinia dotycząca zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przedłożonego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, autorstwa dr hab. Marka Dobrowolskiego wpłynęła do sejmu 27 października 2017 roku[8]. W przedmiotowej opinii podkreślono, że punktem wyjścia dla oceny konstytucyjności proponowanych regulacji jest zasada trójpodziału władzy wskazana w art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazano, że omawiany projekt ustawy znacznie zwiększa kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej względem Sądu Najwyższego, a mianowicie Prezydent Rzeczypospolitej polskiej uzyskuje kompetencję ustalenia po zasięgnięciu opinii Kolegium Sądu Najwyższego, w drodze rozporządzenia, regulamin Sądu Najwyższego, ustalania, po zasięgnięciu opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego liczby wolnych stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym, wyrażania zgody na dalsze zajmowania stanowiska sędziego w Sądzie Najwyższym po osiągnięciu wieku, w którym sędzia Sądu Najwyższego przechodzi w stan spoczynku, otrzymywania oświadczenia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o stanie jego majątku. Zdaniem opiniującego powyższe rozwiązania projektu ustawy rodzą pytanie o konstytucyjną dopuszczalność nowych uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro jednak każda z władz publicznych powinna, zgodnie z zasadą podziału władzy, znajdować stosowne elementy równoważące w kompetencjach innych organów władzy publicznej (organów innych władz), to uznać należy, że urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest najwłaściwszym organem do realizacji ww. celu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje bowiem znaczącą jego rolę w kreowaniu sędziów. W przedmiocie zaś wprowadzenia do polskiego porządku prawnego instytucji skargi nadzwyczajnej opiniujący wskazał, że instytucja ta nie budzi wątpliwości konstytucyjnych poza przewidzianym w projekcie 5 letnim terminem dla wniesienia tej skargi, który może godzić w pewność prawa, bowiem nie jest on niczym uzasadniony. W przedmiocie zaś nowej procedury powoływania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przewidzianej w projekcie opiniujący wyraził pogląd, że kwestia ta zawsze będzie miała charakter względny. Odnośnie do wprowadzenia czynnika społecznego w postaci ławników w Sądzie Najwyższym opiniujący wyraził pogląd, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nader skromnie reguluje zasady udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, odsyłając uregulowanie tego zagadnienia do ustawy (art. 182). Podkreślono jedynie, że ustawodawca posiada w tym zakresie znaczną swobodę, a udział ten może zostać ograniczony do określonego rodzaju spraw[9].

            Ostatnia z opinii prawnych w sprawie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej prezydenckiego projektu ustawy o Sądzie Najwyższym, sporządzona przez dr hab. Marcina Matczaka wpłynęła do sejmu 22 listopada 2017 roku[10]. W przedmiotowej opinii podkreślono, że projektodawca nie uzasadnia, że konieczna jest ingerencja ustawowa
w obszarach przewidzianych przez projekt. Brak uzasadnienia dla kluczowych rozwiązań legislacyjnych zawartych w projekcie, takich jak skarga nadzwyczajna czy przeniesienie w stan spoczynku dużej grupy sędziów Sądu Najwyższego, powoduje, że projektodawca nie wykazał konieczności wprowadzenia proponowanych rozwiązań. Nadto wskazano, że regulacja dotycząca skargi nadzwyczajnej posługuje się nieostrymi i ocennymi sformułowaniami dotyczącymi przesłanek przysługiwania skargi, co narusza natomiast zasadę określoności przepisów prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazano, że szerokie i nacechowane politycznie zakreślenie kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia ze skargą nadzwyczajną, może prowadzić do naruszenia zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, wyrażonej w Preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez skierowanie do sądów olbrzymiej liczby nieuzasadnionych skarg, które je zablokują, a także może zdestabilizować obrót prawny przez samo składanie skarg, nawet, jeśli skargi te nie zostaną rozpatrzone po myśli skarżącego, czy też nie zostaną rozpatrzone w ogóle. Kolejno podano w wątpliwość obniżenie wieku, po osiągnięciu którego sędziowie Sądu Najwyższego przechodzą w stan spoczynku, dokonane w kontekście wcześniejszej próby usunięcia wszystkich sędziów Sądu Najwyższego ze stanowiska, a także zastosowane tego obniżenia nie na przyszłość, ale bezpośrednio wobec urzędujących sędziów, stanowi środek prawny tożsamy co do skutku z usunięciem sędziów z urzędu. Jako taki, środek ten jest sprzeczny z art. 180 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poddano także w wątpliwość pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej uregulowanie stanowiące, że decyzję o możliwości dalszego orzekania przez sędziego, który ukończył 65 lat, podejmuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, a więc przedstawiciel władzy wykonawczej, a dodatkowo czyni to w o oparciu o niejasne kryteria, stanowi niemożliwą do pogodzenia z ustawą zasadniczą ingerencję władzy wykonawczej w działanie władzy sądowniczej. Opiniujący podkreślił, że projekt, w przypadku jego uchwalenia przez parlament, będzie miał poważny wpływ na funkcjonowanie Sądu Najwyższego w kluczowych obszarach jego działalności.

            14 listopada 2017 roku projekt ustawy przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej został skierowany do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu. Projekt skierowano do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Zawnioskowano o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu. Za odrzuceniem projektu głosowało 173 posłów, przeciw 256, 3 zaś wstrzymało się od głosu. Jako sprawozdawcę wyznaczono posła Stanisława Piotrowicza. W toku postępowania legislacyjnego zgłoszono 68 wniosków mniejszości.

            6 grudnia 2017 roku projekt skierowano ponownie do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w celu przedstawienia sprawozdania. Po ponownym rozpoznaniu projektu w Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka zawnioskowano, aby przyjąć część poprawek. W drugim czytaniu za przyjęciem ustawy głosowało 239 posłów, 171 głosowało przeciw, 24 wstrzymało się od głosu. 8 grudnia 2017 roku ustawę przekazano Marszałkowi Senatu. 15 grudnia 2017 roku Senat głosując nad ustawą nie wniósł do niej poprawek. 15 grudnia 2017 roku ustawa została przekazana Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do podpisu, ten zaś podpisał ją 20 grudnia 2017 roku. Ostatecznie ustawa z 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym weszła w życie 3 kwietnia 2018 roku.

[1] zob. uzasadnienie projektu ustawy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o Sądzie Najwyższym z 2017 roku.

[2] zob. opinia prawna na temat zgodności z konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Sądzie Najwyższym – sporządzona przez S. Patyrę.

[3] Zob. J. Trzciński, Komentarz do art. 173, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 11

[4] zob. opinia prawna na temat zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Sądzie Najwyższym przedstawionej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – sporządzona przez A. Rakowską-Trelę.

[5] zob. ekspertyza prawna w przedmiocie: oceny zgodności z konstytucją przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Sądzie Najwyższym – sporządzona przez M. Chmaj.

[6] zob. E. Łętowska, J. Łętowski, Co wynika dla sądów
z konstytucyjnej zasady trójpodziału władz [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania, Warszawa 1996

[7] Opinia o zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przedłożonego przez Prezydenta projektu ustawy o Sądzie Najwyższym – sporządzona przez B. Banaszaka.

[8] Opinia prawna dotycząca zgodności z Konstytucją RP przedłożonego przez Prezydenta projektu ustawy o Sądzie Najwyższym – sporządzona przez M. Dobrowolskiego.

[9] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2005 roku, sygnatura akt P 16/04.

[10] zob. opinia prawna w sprawie konstytucyjności prezydenckiego projektu ustawy o Sądzie Najwyższym – sporządzona przez M. Matczaka.