Obawy w doktrynie na etapie legislacji przed skutkami wprowadzenia instytucji skargi nadzwyczajnej

mgr Michał Puławski

Obawy w doktrynie na etapie legislacji przed skutkami wprowadzenia instytucji skargi nadzwyczajnej

            W toku procedowania prezydenckiego projektu ustawy o Sądzie Najwyższym środowiska naukowe jak i zawodowi prawnicy głosili swoje obawy w odniesieniu do skutków, jakie w polskim porządku prawnym może spowodować wejście tej ustawy w życie. Zgodnie z założeniami projektu zawartymi przez autorów w uzasadnieniu, miał on dotyczyć wprowadzenia instytucji korygującej prawomocne orzeczenia sądowe w postaci skargi nadzwyczajnej; wyodrębnienia dwóch nowych Izb Sądu Najwyższego: Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Dyscyplinarnej; trybu wyłaniania kandydatów na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego; zmiany wieku (65 lat), w którym sędziowie przechodzą w stan spoczynku; przyspieszonego trybu uchylenia immunitetu[1]. W szczególności prawnicy ze środowiska uniwersyteckiego, jak i zawodowi prawnicy podkreślali swoje wątpliwości w kwestii powołania nowych izb w Sądzie Najwyższym. Jednakże rozgorzała także dyskusja wśród przedstawicieli doktryny oraz zawodowych prawników na temat skutków, jakie może wywołać wprowadzenie instytucji skargi nadzwyczajnej. Podkreślano przede wszystkim, że założenia skargi nadzwyczajnej zasadniczo godzą w wartość konstytucyjną jaką jest stabilność prawomocnych orzeczeń sądowych.

Zgodnie z założeniami projektu prezydenckiego skarga nadzwyczajna może być wniesiona od każdego prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia praworządności i sprawiedliwości społecznej i orzeczenie narusza zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzeczenie sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zachodzi oczywista sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a orzeczenie nie może być uchylone lub zmienione w trybie innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Projekt zakładał, że skarga nadzwyczajna może zostać wniesiona przez Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, grupy co najmniej 30 posłów lub 20 senatorów oraz w zakresie swojej właściwości Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznika Praw Pacjenta, Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego i Rzecznika Finansowego. Przewidziano, że skargę wynosi się w terminie 5 lat od uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia, przewidując, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi nadzwyczajnej na niekorzyść oskarżonego wniesionej po upływie 6 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia lub rozpoznania kasacji. Nadto przewidziano, że od tego samego orzeczenia w interesie tej samej strony skarga nadzwyczajna może być wniesiona tylko raz, a także przewidziano, że skargi nadzwyczajnej nie można oprzeć na zarzutach, które były przedmiotem rozpoznania skargi kasacyjnej lub kasacji przyjętej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy.

Wśród największych obaw do proponowanej instytucji skargi nadzwyczajnej w środowisku prawniczym zdecydowanie zaliczyć należy zarzut wedle którego skarga nadzwyczajna godzi w wartość, jaką jest stabilność prawomocnych orzeczeń sądowych, która została zakorzeniona w konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pojawiły się głosy, że skarga nadzwyczajna w swoim kształcie przypomina instytucję podobną do rewizji nadzwyczajnej[2]. W opinii wyrażonej przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy wprowadzającego instytucję skargi nadzwyczajnej wskazano, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czy aby projektodawca prawidłowo wyważył wszystkie kolidujące ze sobą wartości, ze szczególnym uwzględnieniem stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych jako wartości konstytucyjnej. Nadto wskazano, że w polskim porządku prawnym istnieją już środki prawne które realizują wszystkie cele jakie projektodawca przypisuje skardze nadzwyczajnej, w szczególności wskazano, że są to skarga kasacyjna w postępowaniu cywilnym lub kasacja w postępowaniu karnym, a także, odpowiednio do rodzaju postępowania sądowego, skarga lub wniosek o wznowienie postępowania. W związku z powyższym wyrażono opinię, że bardziej racjonalna wydaje się zmiana przesłanek, na podstawie których oprzeć można wskazane wyżej środki zaskarżenia, niż wprowadzenie do obrotu prawnego kolejnego środka zaskarżenia. W związku z powyższym, w opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego skargę nadzwyczajną określono jako poważne ryzyko osłabienia zaufania do państwa, spadku autorytetu sądów oraz wydawanych przez nie prawomocnych orzeczeń[3].

Środowisko naukowe, a także zawodowe środowisko prawnicze oceniło skargę nadzwyczajną negatywne także w części, w której przewidziano termin na jej wniesienie wynoszący 5 lat od uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia. Podkreślono, że powyższa regulacja godzi w zasadę stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych, co z kolei osłabia zaufanie do państwa i prawa oraz prawa do rozstrzygania sprawy sądowej w rozsądnym czasie, które z kolei stanowią wartości konstytucyjne[4]. Podkreślono, że obowiązkiem ustawodawcy jest ustanawianie prawa w taki sposób, aby likwidować stan niepewności co do sytuacji prawnej obywateli[5]. Zdaniem części przedstawicieli doktryny, w tym ówczesnej Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego instytucja skargi nadzwyczajnej pogłębia stan niepewności w zakresie obrotu prawnego, a tym samym sytuacji prawnej obywateli, co stanowi legislację wbrew ugruntowanemu orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślono także, iż przedmiotowy projekt zakłada możliwość złożenia w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy skargi nadzwyczajnej w sprawach zakończonych orzeczeniami, które uprawomocniły się po siedemnastym października 1997 roku. Przedstawiciele doktryny podkreślali też swoje obawy, że przepis ma charakter wsteczny, co z kolei wywołuje wątpliwości z punktu widzenia zasady zaufania do państwa i zakazu działania prawa wstecz w świetle art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazywano także, że skarga nadzwyczajna może posłużyć jako instrument do weryfikacji dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego poprzez możliwość zaskarżania orzeczeń zapadłych od 1997 roku, a także wyłączenie możliwości dokonywania przez sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa oraz usuwania zarówno w przyszłości, jaki ze skutkiem wstecznym, rozstrzygnięć związanych ze sprawami wyborczymi, w tym o ważności wyborów. W opinii sporządzonej przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego podkreślono, że dopuszczenie możliwości weryfikacji prawomocnych rozstrzygnięć sądowych przed wejściem w życie ustawy otworzy możliwość pociągania do odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy brali udział w wydawaniu takich wyroków.

Instytucja skargi nadzwyczajnej wzbudziła także obawy w środowisku naukowym, jak i środowisku zawodowych prawników z tego względu, że od części orzeczeń w stosunku do których będzie możliwość wniesienia skargi nadzwyczajnej nie sporządzono uzasadnień na piśmie, co z kolei powoduje problem tej postaci, że jeżeli skarga nadzwyczajna została wniesiona od orzeczenia, które uprawomocniło się przykładowo 10 lat temu, to sporządzenie przepisu od tego orzeczenia będzie stanowiło problem. Podkreślono, że trudno jest sprawować kontrolę nad konkretnym orzeczeniem w ramach nadzoru sprawowanego przez Sąd Najwyższy, jeżeli przy rozpoznawaniu środka zaskarżenia sąd nie będzie znał motywów, jakimi kierował się sąd przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Wskazano, że będzie to nadzór niezmiernie utrudniony, a być może nawet iluzoryczny.

W ramach obaw podkreślono także zawarty w art. 92 projektu ustawy stanowiący, że w sprawach nieuregulowanych przepisami projektowanej ustawy zastosowanie w procedurze ze skargi nadzwyczajnej mają przepisy kodeksu postępowania cywilnego z zakresu skargi nadzwyczajnej. Podkreślono, że w przypadku, gdy skarga nadzwyczajna zostanie wniesiona w sprawie karnej oskarżeni pozbawieni zostaną gwarancji procesowych przewidzianych kodeksie postępowaniu karnym. Kolejno wskazywano, że procedura karna zawiera istotne odstępstwa od procedury cywilnej z uwagi na szereg gwarancji jakie prawo międzynarodowe a także ukształtowana doktryna prawnicza nakładają na ustawodawcę a także władzę sądowniczą. Najważniejszym mankamentem, na który wskazywano uwagę jest sytuacja, w której Sąd Najwyższy przy rozpoznawaniu skargi nadzwyczajnej od orzeczenia zapadłego w postępowaniu karnym, na podstawie którego oskarżony został prawomocnie uniewinniony brak będzie odesłania do art. 454 kodeksu postępowania karnego, a co za tym idzie oskarżony pozbawiony zostanie ochrony prawnej jaka została mu przyznana przez zasadę ne peius.

Kolejnym zagrożeniem, jakie zdaniem części doktryny może spowodować wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji skargi nadzwyczajnej jest zbyt szerokie określnie przesłanki ogólnej, tj. użycie zwrotu „konieczności dla zapewnienia praworządności i sprawiedliwości społecznej”. Nadto z kolei wskazano, że przepis ten posługuje się koniu punkcją w zakresie spełnienia przesłanek szczególnych, co oznacza, że dla uwzględnienia skargi nadzwyczajnej muszą być spełnione łącznie z przesłanką ogólną wszystkie wymienione w projekcie ustawy przesłanki szczególne. Zdaniem przedstawicieli części doktryny powyższe oznacza, że w praktyce żadna skarga nadzwyczajna nie zostanie uwzględniona z uwagi na zbyt wąski zakres ukształtowanych przesłanek ogólnych połączeniu z przesłanką ogólną.

Wskazano także, że skarga nadzwyczajna w zakresie ukształtowania swoich przesłanek i jest podobna do skargi konstytucyjnej, co zdaniem części przedstawicieli doktryny powoduje, że projekt ustawy w tym zakresie jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na fakt, że wprowadza do polskiego porządku prawnego instytucję, która została uregulowana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie stanowi materii ustawowej. Zdaniem tej części doktryny wprowadzenie skargi nadzwyczajnej powoduje zdublowanie przesłanek istniejących już przy skardze konstytucyjnej i spowoduje to kolizję tych dwóch środków prawnych.

Pojawiły się także zarzuty dotyczące udziału czynnika społecznego w rozpoznawaniu skargi nadzwyczajnej. Wskazano, że zgodnie z projektem do rozpoznawania skargi nadzwyczajnej przewidziano trzyosobowy skład w postaci: dwóch sędziów Sądu Najwyższego – Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych a także jednego ławnika Sądu Najwyższego. Wskazano, że czynnik społeczny winien sprawować wymiar sprawiedliwości jedynie na szczeblu sądownictwa powszechnego, gdyż Sąd Najwyższy jest sądem prawa, nie zaś sądem faktu a czynnik społeczny w postaci ławników pozbawiony jest specjalistycznej i fachowej wiedzy prawniczej, która jest niezbędna przy orzekaniu w Sądzie Najwyższym. Zdaniem części doktryny wprowadzenie ławników, w tym do składu rozpoznającego skargę nadzwyczajną stanowi jedynie zabieg populistyczny i nie wpłynie pozytywnie ani na wzrost autorytetu wymiaru sprawiedliwości ani Sądu Najwyższego.

Zasadnicze obawy jakie powiązane są z instytucją skargi nadzwyczajnej to zdaniem części środowiska prawniczego przekazanie wyłącznej kompetencji do rozpoznawania skarg nadzwyczajnych nowo powołanej izbie Sądu Najwyższego, tj. Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, która będzie się składać w całości przez nowych sędziów. Podkreślono, że istnieje obawa, iż powierzenie rozpoznawania skarg nadzwyczajnych jako wyłącznej kompetencji Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, stanowić może wprowadzenie odrębnego i niezależnego sądu, którego celem jest sprawowanie kontroli nad sądami powszechnymi oraz Sądem Najwyższym. Powyższe obawy powiązane są ze sporem, jaki powstał ostatnio przy ukształtowaniu procedury powoływania składu Krajowej Rady Sądownictwa, która z kolei prowadzi postępowania konkursowe dla nominacji sędziowskich, w tym dla wszystkich nominacji nowych stanowisk w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego.

Wskazywano także, że powołanie nowej izby Sądu Najwyższego, która zasadniczo będzie zajmować się rozpoznawaniem skarg nadzwyczajnych to dodatkowe wydatki dla Skarbu Państwa, gdyż powołanie nowych sędziów to tej izby będzie wiązać się z koniecznością świadczeń. Powstaną skutki finansowe w związku z utworzeniem wielu nowych etatów sędziowskich w Sądzie Najwyższym.

Kolejną z zasadniczych obaw, jakie część doktryny powiązała w związku z wejściem do polskiego porządku prawnego instytucji skargi nadzwyczajnej jest fakt, że wprowadzenie przedmiotowego środka prawnego spowoduje ogromny napływ spraw do sądów powszechnych, a nadto spowoduje falę wniosków o wniesienie skargi nadzwyczajnej przez uprawnione do tego podmioty. Podkreślano, że w większości przypadków strony i uczestnicy postępowania, którzy są niezadowoleni z rozstrzygnięcia na skutek rozpoznania sprawy przez sąd korzystają z prawa do wniesienia apelacji. Wobec powyższego istnieje obawa, że do podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nadzwyczajnej wpłynie około 15 milionów wniosków o wzruszenie orzeczenia, z którego dany podmiot jest niezadowolony. Nadto podkreślono, że w świetle prezydenckiego projektu ustawy skarga nadzwyczajna przysługuje nie tyle od prawomocnego wyroku, ale od wszystkich prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie w sprawie. Pod powyższym pojęciem należy rozumieć nie tylko prawomocne wyroki, ale także postanowienia, które zamykają stronom dostęp do wydania wyroku. Wskazano, że tak szeroki wachlarz możliwości wniesienia skargi nadzwyczajnej powoduje możliwość sparaliżowania podmiotów uprawnionych do wniesienia tejże skargi. Zdaniem części doktryny sceptycznej wobec instytucji skargi nadzwyczajnej doprowadzi to do pogłębienia problemu przewlekłości postępowania, który w obecnych czasach jest największym problemem wymiaru sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z orzecznictwa europejskiego Trybunału Praw Człowieka[6]. Wskazano, że prezydencki projekt ustawy ustanawiający instytucję skargi nadzwyczajnej w żaden sposób nie porusza tego problemu.

Przedstawiciele doktryny podnosili także, że wprowadzenie środka prawnego w postaci nadzwyczajnego środka zaskarżenia w ustawie ustrojowej stanowi naruszenie zasad prawidłowej legislacji, które nakazują ustanawiać przepisy regulujące daną materię w ustawach proceduralnych.

Wśród największych obaw oraz najbardziej daleko idących zarzutów, jakie przedstawiciele części doktryny wywodzili przeciwko instytucji skargi nadzwyczajnej wyróżnić można brak poszanowania dla zasady stabilności orzeczeń sądowych, ryzyko pogłębienia stanu niepewności prawa, nadmierny wpływ władzy ustawodawczej i wykonawczej na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a także pogłębienie problemu przewlekłości postępowania. Konstruktywne uwagi przedstawione przez środowisko naukowe oraz zawodowych prawników na etapie legislacji do projektu ustawy przewidującego wprowadzenie instytucji skargi nadzwyczajnej przyczyniły się do wprowadzenia szeregu poprawek, co spowodowało, że skarga nadzwyczajna nie ostała się w kształcie zaproponowanym przez autorów projektu ustawy. Jednakże najdalej idące zarzuty i obawy stawiane tejże instytucji nie zostały ostatecznie przez ustawodawcę podzielone, zaś ustawa weszła do polskiego porządku prawnego 3 kwietnia 2018 roku.

[1] zob. uzasadnienie do projektu ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 roku przedłożonego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

[2] T. Ereciński, K. Weitz, Skarga nadzwyczajna w sprawach cywilnych, PS 2019, nr 2, s. 7-19.

[3] Zob. Opinia Sądu Najwyższego do przedłożonego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 roku.

[4] Wyrok Trybunały Konstytucyjnego z 28 listopada 2006 roku, sygnatura akt Sk 19/05, OTK-A 2006, Nr 10, poz. 154.

[5] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 roku, sygnatura akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65.

[6] zob. wyrok pilotażowy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 lipca 2015 roku w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce.