Miasta w Polsce – wyzwania XXI wieku

Procesy globalizacji i metropolizacji są niepodważalnymi faktami społecznymi, teraźniejszością i przyszłością kontynentu europejskiego czy świata. Z przyszłością zaś się nie walczy. Do niej trzeba się dobrze i z wyprzedzeniem przygotować. Nie da się bowiem zatrzymać procesów nieuchronnych, można je co najwyżej moderować.

Marek S. Szczepański, Społeczności lokalne i regionalne: tożsamości i metamorfozy, [w:] Rozwój, region, przestrzeń, Warszawa 2007, s. 157

Równomierny rozwój Polski wymaga poddania się procesom, które zachodzą na całym świecie. To jedyna metoda, aby zasypać cywilizacyjną przepaść (mającą swoje korzenie w spuściźnie PRL) i umożliwić rozwój zarówno dużych miast, jak i małych miasteczek. To zaś wymaga zaakceptowania faktu, że metropolie są dziś motorem rozwoju. Nie jest rozwiązaniem sztuczne doinwestowywanie gorzej sobie radzących regionów, ale połączenie wszystkich elementów systemu osadniczego w spójną, synergiczną sieć. Niezbędna jest zatem sprawna polityka przestrzennego rozwoju kraju, ale również, realizowana w oparciu o jej założenia, polityka miejska. Bo na obszarach miejskich skupia się wiele problemów społecznych, gospodarczych i przestrzennych.

O znaczeniu w gospodarce decyduje w dużej mierze potencjał największych miast, a w drugiej kolejności system zależności między miastami i regionami. W Polsce, ta wewnętrzna sieć funkcjonalna nie jest wykształcona optymalnie. Najlepiej rozwinęły się powiązania dośrodkowe Warszawy (katalog funkcji stołecznych współwystępuje w grupie funkcji metropolitalnych). Inne duże miasta i ich obszary funkcjonalne dostosowały się nierównomiernie do zmian systemowych. Stąd istniejące dysproporcje i wyraźnie rysujący się podział na Polskę „A” i Polskę „B”. Zaradzić temu mogą jedynie działania na szczeblu państwa, zmierzające do stworzenia powiązań funkcjonalnych miast z regionami, które uruchomią i wykorzystają ich potencjał.

Gospodarka globalna zorganizowana jest hierarchicznie wokół centrów decyzyjnych – punktów węzłowych w których krzyżują się sieci procesów dominujących w społeczeństwie, czyli wokół metropolii. Zasięg ich oddziaływania oraz rodzaj wypełnianych przez nie funkcji definiuje metropolie o randze krajowej, subkontynentalnej (ponadkrajowej), kontynentalnej i globalnej.

Według danych Eurostatu, status globalnego węzła w światowej sieci metropolii w Europie mają Paryż i Londyn. Metropolii o znaczeniu kontynentalnym jest kilkanaście, między innymi: Berlin, Amsterdam, Madryt, Rzym, Hanower, Wiedeń oraz Monachium. W Atlasie Projektu EPSON ¹ metropolie usytuowane najniżej w hierarchii nazwano metropolitalnymi obszarami wzrostu (Metropolitan European Growth Areas, tzw. MEGAs). Są to metropolie o znaczeniu krajowym lub subkontynentalnym. Wyróżnia się ich trzy rodzaje: silne, potencjalne i słabe.

W grupie metropolii silnych znajdują się: Helsinki, Oslo, Düsseldorf, Genewa, Wiedeń, Kolonia, Dublin czy Göteborg. Potencjalnymi MEGAs są w większości stolice europejskie, czyli Warszawa, Sztokholm, Budapeszt, Bratysława, ale też Edynburg i Glasgow. Metropolia Gdańska, podobnie jak kilka z polskich metropolii (Poznań, Wrocław, Katowice, Kraków, Szczecin i Łódź) klasyfikuje się w trzeciej grupie. Do niej należą również: Wilno, Ryga, Bukareszt czy Lublana.

• Atlas Projektu EPSON bada obszary zurbanizowane na zlecenie instytucji Unii Europejskiej,

Według Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju 2030 przygotowanej w 2011 r. przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, system osadniczy Polski charakteryzuje się regularnym rozkładem miast, wykształconą kilkustopniową strukturą hierarchiczną i niewielką (na tle innych krajów europejskich) przewagą stolicy. Rozmieszczenie miast, zwłaszcza małych i średniej wielkości, jest równomierne w przestrzeni. Jest to układ policentryczny² sprzyjający idei zrównoważonego rozwoju.

Miasta w Polsce można podzielić na grupy. Pierwszą stanowią ośrodki o podstawowym znaczeniu dla systemu osadniczego kraju i jego gospodarki: Warszawa, Kraków, Gdańsk−Gdynia, Wrocław, Poznań, Katowice – Aglomeracja Górnośląska, Łódź, Szczecin, Bydgoszcz z Toruniem i Lublin. Miasta te (bez Bydgoszczy, Torunia i Lublina) są wymieniane w opracowaniach przygotowywanych dla celów polityki przestrzennej w skali UE jako tzw. MEGA, wśród 72 największych ośrodków miejskich Unii Europejskiej. Pod względem poziomu infrastruktury i pełnionych funkcji nie zajmują one jednak konkurencyjnej pozycji w stosunku do miast podobnej wielkości w krajach zachodniej i północnej Europy.

Kolejne grupy miast to pozostałe ośrodki wojewódzkie pełniące oprócz funkcji regionalnych wiele funkcji o znaczeniu krajowym: Białystok, Gorzów Wielkopolski, Kielce, Olsztyn, Opole, Rzeszów, Zielona Góra, a także ośrodki regionalne (niebędące stolicami województw i liczące przeważnie od 100 do 300 tys. mieszkańców): Częstochowa, Radom, Bielsko-Biała, Rybnik, Płock, Elbląg, Wałbrzych, Włocławek, Tarnów, Kalisz z Ostrowem Wlkp., Koszalin, Legnica, Grudziądz, Słupsk. I wreszcie ośrodki subregionalne, wśród których wyróżniają się podgrupy stanowiące dawne miasta wojewódzkie oraz ośrodki przemysłowe. Pozostałe ośrodki powiatowe pełnią ważną rolę na poziomie lokalnym. Wśród nich najliczniejszą kategorię stanowią miasta małe. Jest to zbiór silnie zróżnicowany. Podstawowa linia podziału przebiega między miejscowościami o wyspecjalizowanych funkcjach a lokalnymi ośrodkami usługowymi położonymi na obszarach wiejskich. Te pierwsze, to miejscowości o funkcjach uzdrowiskowych i wypoczynkowych, ośrodki przemysłowe oraz miejscowości pełniące funkcje mieszkaniowe i rekreacyjne dla dużych miast. Ich sytuacja społeczno-gospodarcza jest w większości korzystniejsza aniżeli małych miast (z drugiej grupy) pełniących funkcje ośrodków obsługi obszarów wiejskich.

Od wielu lat postępuje proces koncentracji ludności i działalności gospodarczej w miastach dużych i średnich oraz na otaczających je obszarach wiejskich. Zachodzi również proces osłabiania powiązań funkcjonalnych, między miastami wojewódzkimi a ich zapleczem, na rzecz wzmocnienia związków z innymi głównymi miastami. Równocześnie obserwuje się zwiększanie bezpośredniego oddziaływania miasta na tereny przyległe (definiowane jako miejski obszar funkcjonalny). Zasięg tego obszaru wyznaczany jest przez rozprzestrzenianie się miasta (formy zabudowy, miejski styl życia, długość dojazdów do pracy). Oznacza to, że zarówno w Polsce, jaki i w Europie, następuje odejście od tradycyjnego podziału struktur osadniczych z wyraźną granicą między miastem i wsią. Obszary wiejskie, zwłaszcza w sąsiedztwie dużych ośrodków miejskich, w coraz większym stopniu zaczynają pełnić funkcje pozarolnicze – usługowe i produkcyjne.

W najbliższych latach należy się spodziewać kontynuacji dotychczasowych kierunków rozwoju gospodarki światowej, w tym wzrostu globalnych współzależności procesów gospodarczych. Tradycyjne działy produkcji, o niskim stopniu zaawansowania technicznego, będą się koncentrowały w krajach gdzie jest tania siła robocza i niskie standardy ochrony

• Występuje w nim wiele ośrodków centralnych, wokół których wytwarzają się koncentrycznie struktury względnie wobec siebie autonomiczne a zarazem powiązane ze sobą

środowiska. Gospodarka oparta na wiedzy i innowacjach oraz o wysokiej efektywności energetycznej i niskiej uciążliwości dla środowiska przyrodniczego stanie się domeną krajów wysoko rozwiniętych. W układzie przestrzennym oznaczać to będzie powstanie nowych możliwości rozwoju gospodarczego i przestrzennego dla Polski.

Postępująca integracja gospodarki polskiej z gospodarką światową będzie więc wywoływała zmiany struktury gospodarki Polski, w tym jej struktury przestrzennej. Nastąpi zmniejszenie się znaczenia gospodarczego tych regionów i obszarów, w których zlokalizowane są sektory tradycyjne (wydobycie węgla kamiennego, rolnictwo, przemysł materiałowy). Z kolei rozwój przedsiębiorstw działających w sektorze usług oraz produkcji dóbr technologicznie zaawansowanych będzie sprzyjał dużym miastom oraz otaczającym je obszarom funkcjonalnym.

W większości dużych miast Polski wzmocnienia wymagają ich funkcje metropolitalne (funkcja ośrodka biznesu, ośrodka przestrzeni dla biznesu, ośrodka nauki i wiedzy oraz węzła komunikacji). Wyjątkiem jest Warszawa. Częściowo również na Śląsku oraz w Poznaniu (w dużo mniejszym zakresie w Trójmieście i Krakowie oraz Szczecinie) metropolitarne funkcje są obecne. W dużych miastach Polski dominuje (66% i więcej) zatrudnienie w gałęziach o niskim i średnim zaawansowaniu technologicznym, a gospodarka oparta na wiedzy koncentruje się w Warszawie, Krakowie oraz częściowo we Wrocławiu i Aglomeracji Górnośląskiej. To wszystko wskazuje na niepełne jeszcze osadzenie wielkich miast Polski w funkcjach metropolitalnych i na zróżnicowanie tych funkcji między miastami. Zmniejszają się powiązania ekonomiczne wielkich miast z otoczeniem wiejskim. Ich rolę jako rynków usług, zaopatrzenia i zbytu oraz lokalnych rynków pracy przejmują miasta średniej wielkości.

Od kilku lat w skali całego kraju zachodzą zmiany demograficzne. Wraz z rozwojem ekonomicznym Polski zmniejsza się emigracja do krajów UE, zaś zwiększająca się atrakcyjność polskiego rynku pracy przyciąga cudzoziemców spoza UE. Struktura ludności w miastach już teraz dynamicznie się zmienia pod względem ilościowym i jakościowym. Zgodnie z opublikowaną w 2014 r. prognozą GUS, do roku 2050 ludność Polski zmniejszy się o około 4,5 miliona mieszkańców, a spadek niemal w całości będzie dotyczył właśnie mieszkańców miast. Prognozy GUS przewidują (w latach 2013−2050) ubytek ludności w wieku produkcyjnym rzędu 5,5 mln osób. Zmienia się bowiem również struktura wieku populacji wynikająca z rosnącej długości życia i spadku liczby urodzeń a także napływu imigrantów.

Należy zatem doprowadzić do wzmocnienia policentrycznej sieci polskich metropolii koncentrując ludność w dużych ośrodkach miejskich i w ich obszarach funkcjonalnych aby stworzyć rdzeń systemu gospodarczego (sieć na bazie dużych ośrodków miejskich i ich obszarów funkcjonalnych). Muszą być one zintegrowane w przestrzeni krajowej i międzynarodowej za pomocą wielokierunkowych silnych powiązań funkcjonalnych. Impuls rozwojowy dla ośrodków subregionalnych i lokalnych będzie stanowiło dowiązanie ich do sieci metropolii.

Dodatkowym czynnikiem rozwoju mniejszych ośrodków powinno być zdecentralizowanie (dzięki rozwojowi policentrycznej sieci metropolii) funkcji decyzyjno-kontrolnych, administracyjnych, finansowych oraz mediów o zasięgu ogólnokrajowym. Doprowadzi to do wzrostu rangi innych ośrodków metropolitalnych oraz miast wojewódzkich. Ostatnim etapem będzie powiązanie policentrycznej sieci metropolii w skali międzynarodowej.

W ramach powiązań funkcjonalnych największych miast musi zostać wykształcony wspólny rynek inwestycyjny. Niezbędna jest współpraca ośrodków uniwersyteckich i badawczych oraz znaczne rozszerzenie zasięgu i dostępności rynku dóbr kultury. Sieć metropolii musi być połączona efektywnymi, wielomodalnymi, spójnymi i zintegrowanymi systemami infrastruktury transportowej, czyli siecią nowoczesnych linii kolejowych,

rozbudowanym i zmodernizowanym systemem dróg (w standardzie obecnych autostrad lub tras ekspresowych). Główne miasta muszą być połączone siecią kolejową oraz lotniczą (zapewniającą również połączenia międzynarodowe).

Wymaga to równoległego realizowana wielowymiarowej polityki miejskiej. Szczegółowe cele, zasady koordynacji oraz system realizacji różnych przedsięwzięć o charakterze rozwojowym (oraz z zakresu gospodarki przestrzennej) są zawarte w dokumencie Krajowa Polityka Miejska 2023 (KPM). Nawiązuje ona wprost do strategicznych dokumentów rządowych, zaś ramy polityki regionalnej i przestrzennej wyznaczają: Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020; Regiony, miasta, obszary wiejskie (KSRR) oraz Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030).

Celem strategicznym polityki miejskiej jest tworzenie miasta sprawnego, zwartego i spójnego oraz zrównoważonego a w efekcie także konkurencyjnego i silnego. Jej celem nadrzędnym jest poprawa jakości życia mieszkańców. Dlatego należy stworzyć warunki dla skutecznego, efektywnego i partnerskiego zarządzania rozwojem na obszarach miejskich (w tym na obszarach metropolitalnych) i odbudować zdolności do rozwoju poprzez rewitalizację zdegradowanych społecznie, ekonomicznie i fizycznie obszarów miejskich. A także poprawić konkurencyjność i zdolność głównych ośrodków miejskich do kreowania rozwoju, wzrostu i zatrudnienia.

Wyzwania stojące przed Polską wymagają zatem, nie tylko zrozumienia i zaakceptowania globalnych procesów oraz włączenia się w te procesy. Ale przede wszystkim sprawnej współpracy pomiędzy samorządami a władzą centralną. Potrzebne są równoległe działania zmierzające do stworzenia sieci „metropolii” będących motorem zmian oraz połączenia ich w sprawną sieć na poziomie całego państwa.

Może się jednak okazać, że epidemia koronawirusa wywróci do góry nogami cały dotychczasowy porządek. Ciekawym głosem na ten temat jest artykuł Dawida Krysińskiego Początek świata jaki znaliśmy. Jak koronawirus zmieni współczesne miasta?, który ukazał się 20 kwietnia 2020 r. w Gazeta Prawna.pl. Autor zauważył, że pandemia „to czas erozji zaufania wobec egalitarnych i pozbawionych barier przestrzeni publicznych, gdzie kluczowa jest obecność innych oraz celebracja wspólnotowości, zaś towarzyszy temu przymusowy i dobrowolny odwrót od zbiorowych form transportu, stanowiących clou idei ekologicznej oraz zrównoważonej urbanistyki” i dodał, że „pandemiczny kryzys otwiera nowe możliwości przed nurtami, które krytycznie odnoszą się do idei miast zrównoważonych, co daje solidne argumenty licznym krytykom idei zrównoważonego rozwoju w Polsce.”

Nie ulega wątpliwości, że gdyby tak się stało, to byłby to początek końca postmodernistycznej wizji miasta a wraz z nią koniec ery miejskiego aktywizmu.

Aleksandra Sheybal